违法的借口有多少
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最近，国土资源部发布的一组数字让人触目惊心：2004年9月以来，一些城市的违法用地少的在60%左右，多的在90%以上。而且，严重的违法用地一般都与地方政府有关。毫无疑问，地方政府违法用地已经成为治理土地违法的一大难题。违法占地是当前土地违法案件中较为常见的一类。最近，我们对南通市几年来发生的34起违法占地案件进了统计分析，这些案件基本都是地方政府主导下的违法用地。通过对这些案件的分析，希望能引起大家的反思。
违法，以发展的名义――
某镇镇政府为了招商引资，擅自圈地100多亩（其中基本农田50多亩）建设工业园区，后有五家企业进园。国土资源管理部门在调查处理时，明确指出工业园区不仅没有合法用地手续，同时也不在规划的建设用地范围之内，不符合土地利用总体规划。然而该镇的主要领导却不以为然，反而认为他们选择的园区所在位置交通方便，利于发展经济。34起违法占地案件中，类似这样的不符合土地利用总体规划的占6起。之所以出现这样的情况，主要原因就是少数地方政府领导干部在错误的政绩观支配下，认为发展经济就要上项目，上项目就要用地，至于用哪里的地没什么大不了，想办法把经济搞上去才是主要任务。还有一些领导，为了尽快出政绩，大搞“形象工程”、“政绩工程”，在他们头脑中，既没有土地利用长远规划，也没有土地利用年度计划，总是等谈好了项目需要用地时才随便画个圈，用地随意性很大。
《土地管理法》赋予了土地利用总体规划的法律地位，强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法定效力。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济和社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的基础。实施土地利用总体规划，不是为了限制发展，而是为了确保国民经济长远的、持续的、健康的发展。当前各级土地行政主管部门要加大对土地利用总体规划的宣传力度，转变各级地方政府领导的观念，增强各级政府按规划用地、既要考虑当前的利益更要考虑长远利益的意识。同时，土地管理部门也要从当地实际出发，在制定土地利用总体规划和年度用地计划时，一方面要加强用地规划的合理性，充分考虑地方经济发展的实际情况，对不合理之处适时进行调整，另一方面要强调用地规划的严肃性，用地规划一经确定就不能随意改变。各级政府在土地利用上既要强调满足当前的合理需要，更要有长远的安排，要严格按土地利用总体规划合理安排用地，不可临时动意。
违法，以重点项目的名义――
某镇为了建形象工程――“十里长街”，镇党委颁发文件、成立办事机构，专门负责批准进街开发单位的用地手续。案发之后被查处时，镇主要领导仍认为，这是镇上的重点工程，应该“特事特办”。政府领导之所以有这样的想法，很大程度上就是因为现实中用地问题上的“特事特办”确实大量存在。例如，在查处一起未批先用的违法占地案件时，该单位主要领导反问土地执法人员：“某某高速公路（省级重点建设项目）在我镇通过，用地上千亩，手续办好了没有？他们为什么能未批先用？”当执法人员向其解释这是省重点建设项目时，他又问：“哪部法律规定国家和省的重点项目用地就可以未批先用？”这样的问题，让土地执法部门难以回答。一个令人尴尬的事实清清楚楚摆在眼前：2001年，国土资源部对南通市用地情况进行卫星遥感检查，共查出违法用地1.239万亩，而道路等基础建设设施用地违法的就有1.072万亩，占整个违法用地的86.5%，且大部分是省以上的重点项目的违法用地。
以国家和省重点工程在建设中能未批先用为由而上行下效，这确实是一个现实难题。土地管理法律法规确实没有规定国家和省级重点工程建设可以未批先用或边批边用。法律面前应该是人人平等的，不应该搞特事特办。再说国家有重点工程、省里有重点工程，那么市、县、乡就没有自己的重点工程？如果对重点工程都可以不依法办事，那法律不等于一纸空文？重点建设项目用地也要严格依法办事，不搞“特事特办”，这样才能维护法律的严肃性。再说，事实上，国家和省级重点建设项目，从立项到批准建设一般都有很长一段时间，完全有时间完善有关用地手续。
违法，以学习先进经验的名义――
某位于城郊结合部的镇政府到苏南等地参观学习，看到这些地区的乡镇企业发展迅猛，道路沿线的大小工业企业项目比比皆是，于是参观回来后，没有办理任何用地手续，就在城郊结合部道路沿线大兴土木，建起店面房、厂房用于出租和生产经营，名为“筑巢引凤”。案件被查处时，这些政府领导辩解：“人家能搞的，我们为什么不能搞”，并指责土地执法部门“以行政执法为名，阻碍经济发展”。类似这种出于盲目效仿而违法占地的，在34起案件中有12起，占三分之一多。
借鉴学习经济发达地区的先进经验无可非议，但不能只学现象不学本质，只看到人家如何利用土地发展经济，看不到人家的用地都是依法办理手续，经过批准的。据了解，经济发达地区的违法用地是比较少见的，例如，昆山市是全国闻名的经济较发达县级市，而该市同时也是全国土地执法模范市。各级政府在学习经济发达地区的经验时，主要应学习他们改革开放的先进思想和创新精神，取“真经”，不能只学表象不学实质；同时，更要学习他们的依法用地，不能依样“画葫芦”，盲目效仿。
违法，以严格管理的名义――
某镇处在某市新城区和风景区的规划控制用地区内。考虑到新城区和风景区的发展前景，两年前市政府办公室就下文通知在该区域内停止一切建设活动。这样一来，不仅农民建房得不到批准，乡村的一些经济项目用地也得不到批准，于是在该镇出现了多起违法占地。村民王某全家四口人，住三间破旧平房，在多次申请建房得不到批准后，在自留地上建起了楼房。在被查处时，村民很难想通自己究竟错在哪里。同样，该镇政府领导也向国土资源部门诉苦：“两年不批准我们用地，我们还要不要发展？”
类似这样的情况在当前土地违法占地案件中虽没有普遍性，但也给政府部门在处理发展经济和严格按规划用地的关系上提出了更高的要求。用地管理中既要严管，又要疏堵结合。制定土地利用规划时，要充分考虑地方实际情况，给发展留下一定的空间。
违法用地，处理事更要处理人
在这34起违法占地案件中，有6个单位是以前曾经被处罚过后又再次违法的。为什么会出现这样的情况？主要原因就是执法不严。有的违法用地建设的建筑物该拆除的，却通过调整规划为其补办了合法手续；有的该没收、罚款的，没收的财产又通过其他渠道转回用地单位，罚款也是“从轻再从轻”，特别是对责任人的处理更是不能到位，“违法用地是为了发展经济，有关责任人的出发点是好的”，处罚下不了手。《土地管理法》第七十六条早已做出明确规定，对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。监察部和国土资源部联合发文要求，查处土地违法违纪案件要给予相关人员行政处分。如果严格依照这些法律法规对违法用地行为进行处理，违法用地单位不仅将在经济上承担严重后果，而且有关责任人也要受到党纪国法的制裁。总之，既处理事又处理人，才能防止因处罚不力而造成违法用地屡禁不止。
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