中国化工产业政策演变

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　　1989年3月，国务院颁布的《关于当前产业政策要点的决定》是我国第一部产业政策文件，标志着我国产业政策的实践开始走向规范。1994年3月，国务院颁布的《90年代国家产业政策纲要》则是我国第一部系统化的产业政策文件。并且于2001年起，商务部建立了产业损害预警机制。
　　煤化工行业是未来我国经济发展及化工产业战略部署的重中之重，该行业本身投资额巨大、效益明显、对生态环境影响较大，同时，现代煤化工行业对于我国未来经济发展走向和能源安全等方面有着深远的意义。我国政府高度重视煤化工产业发展，国务院及相关部门制定了产业规划和政策措施等重要文件20余份，均对煤化工产业发展做出指导性和规范性的要求与规定。总体来说，国家对于新型煤化工产业的发展持积极而又谨慎的态度，根据煤炭产业发展情况和企业对煤化工项目的投资趋势，通过政策不断的进行宏观或局部调整。所以下文主要是以煤化工为代表，来分析我国的化工政策的演变。
　　我国煤化工政策一直以来都是“示范先行、谨慎发展”为进一步发挥煤炭资源及煤化工产业优势，深度拓展煤化工产业链，提升产品附加值，国家出台了多项政策。下文主要从产能控制和结构调整两个主题来分析中国化工产业政策演变。
　　一、产能控制
　　上世纪40年代，我国煤化工产业开始兴起。吉林、兰州、太原三大煤化工基地在新中国成立后相继建成。到了六七十年代，我国以化肥工业为主的煤化工产业初步形成，主要是以各地建成一批以煤为原料的中小型氮肥厂为标志。70年代以后，由于我国石油化工的崛起，煤化工发展一度受到冷落。进入本世纪后，国际原油价格不断高涨，我国石油的对外依存度不断提高，我国的能源安全和石化产业的稳健发展也受到严重的影响。
　　2004年我国能源发展中长期规划中提出“加快实施煤炭液化工程实施进度”，鼓励发展相关煤炭转化项目。
　　2006年国家发展改革委出台了《关于加强煤化工项目建设管理促进产业健康发展的通知》的文件，强调鉴于当时的产业发展有盲目倾向，提出要加强管理协调发展做好规划和明确重点，严格审批。
　　2008年和2009年，发展改革委《关于加强煤制油项目管理有关问题的通知》等文件的出台再次提出严格煤制油项目审批，要求各地方投资主管部门立即停止审批。2009年9月，国务院批转发展改革委等部门发布了《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见》（国发（2009）38号）文件，文件中提出，在近几年中一些煤炭资源大省不顾水资源承载能力、生态环境和现代煤化工工艺技术仍处于示范阶段的现实，不注重全生命周期能效评价和能源转化效率，盲目发展煤化工。旨在抑制部分行业产能过剩和重复建设的国务院38号文件的出台，其实并没有抑制企业（特别是大型国有企业）和地方政府投资煤化工的冲动。
　　国家发改委于2011年3月23日又发布了专门规范煤化工行业的政策文件《国家发展改革委关于规范煤化工产业有序发展的通知》（发改产业[2011]635号），特别针对现代煤化工行业提出了规模限制，防止再次出现由于一哄而上、盲目投资、进而出现产能过剩的现象。煤化工盲目发展造成煤炭供需矛盾加剧、产业风险加大、区域水资源供需失衡、节能减排工作难度增加等问题。所以针对这些问题，635号文给出了调控和引导煤化工产业健康发展的意见，包括严格产业准入政策、加强项目审批管理、强化要素资源配置、落实行政问责制等等。
　　2012 年，《煤炭工业发展“十二五”规划》正式公布，其中提出“稳步推进煤炭深加工示范项目建设，重点支持大型企业开展煤制天然气、煤制油、煤制乙二醇、煤制烯烃等升级示范工程建设，加快先进技术产业化应用”。因此在 “十一五”和“十二五”期间，煤化工技术继获得突破，并相继进入或者即将进入稳定的商业化示范运行阶段，这为应对中国石油和天然气对外依存日益严重所带来的能源安全问题开辟了一条可靠的技术途径，受国内巨大的市场缺口吸引，“十二五”期间全国各地掀起了发展现代煤化工的热潮。数据表明，2008 年经济危机以来，中国煤化工产业的整体开工率较低，2010 年除合成氨和焦炭外的其余产品的开工率都低于65%，甲醇和二甲醚情况尤为突出，只有40%左右，此后情况有所好转，但2012年甲醇开工率也只有61%左右，可见存在着产能过剩或者更准确地说结构性产能过剩。与此同时，调研也表明，“十二五”初期的煤化工规划规模已经与 2030 年的理论需求规模相当，这明显说明有过热倾向，必须得到抑制。因此建议国家统筹规划，明确全国煤化工的产业布局和发展路线图，有序发展煤化工，防止盲目跟风、一拥而上的局面出现。并作出对产能过剩控制的具体政策措施有以下三点：
　　（1）在规范发展方面，应该根据国家经济发展和石油依存度的发展规律，结合市场、技术、人才、政策、资源等维度，制定合理的发展技术路线图，并作为全国统一的指导准则。
　　（2）在有序发展方面，应本着积极稳步推进现代煤化工的产业化和商业化进程，逐步释放现代煤化工的产能的思路进行。对国家发展需要的煤化工产能，国家各政策制定部门应统一协调政策，从煤炭生产量、新鲜水用量、环境容量以及碳排放等方面，为中国煤化工的发展预留合理的配额，对煤基液体燃料（汽油、柴油）实行消费税减免政策等。
　　（3）在布局方面，制定以煤炭生产基地&能源高度聚集地为核心的国家层面的大型煤化工示范园区规划，以集约化、大型化、综合化、多联产化等理念发展煤化工。如加快能源金三角、新疆、山西、西南、蒙东等五大能源化工基地的建设，并制定打破电力、石油、石化、煤炭等行业界限的政策，建设高起点高水平的煤、油、化、电、热相关产业多联产一体化体系，最大限度提高资源综合利用效率。
　　2013 年，国务院公布《能源发展“十二五”规划》，提出“重点在中西部煤炭净调出省区，选择水资源相对丰富、配套基础条件好的重点开发区，建设煤基燃料、烯烃及多联产升级示范工程”。 　　国家能源局于2014 年1月公布了《2014 年能源工作指导意见》，提出“稳妥推进煤制油气产业示范”；4月，国家发改委发布《关于建立保障天然气稳定供应长效机制若干意见的通知》，强调有序推进煤制气示范项目建设；5月，国家发改委发布《能源行业加强大气污染防治工作方案》。2014年公布的《意见》里，具体的政策建议有：
　　（1）坚定发展煤化工战略不动摇；
　　（2）原料进入低成本竞争时代。2014年以来，煤炭价格降幅较大，煤化工已迎来原料低成本竞争时代，预计在二三年内都不会有较大改变。除遭受以原油为原料的石油化工、北美页岩气下游产业的竞争外，还受资源（水资源、煤炭资源）、环境（污水、废气、废渣、危化品排放）、能耗的限制；
　　（3）产品产能进入相对过剩新常态。产品短缺时代已经不复存在，相对过剩成为新常态，未来市场供求趋向平衡，但市场规模继续扩大，产业结构调整与优化升级艰难且漫长。煤化工企业制定“十三五”规划应实事求是，量力而行，体现可操作性，每年要根据内外部条件对预测指标进行修正，促进行业科学、有序、平衡、协调发展。专家认为在低油价时代煤化工也并非无利润，在与石油化工产品的竞争中，关键是要瞄准市场走势，延伸产业链，研发高附加值、精细化、差异化的产品，避免与石油化工产品的正面冲突。
　　十八大报告中也指出了产能控制的相关政策措施，提出了化解产能过剩矛盾就要“尊重规律、分业施策、多管齐下、标本兼治”，要“消化一批、转移一批、整合一批、淘汰一批”。具体的措施和建议有以下七点：
　　（1）政府从严掌握产能过剩行业产业政策
　　修改和完善现有的化工产业政策和化工行业准入门槛指标。政府各级有关部门对煤化工行业产能过剩行业，要严格把关，控制审批扩能项目。提高能耗、安全、环保等市场准入标准，依法严格环境影响评价、节能评估审查、建设用地审查等。
　　（2）建立退出和淘汰机制
　　建立新建产能与淘汰产能等量、减量置换机制；研究产能指标和排污指标的市场化，引导以合理价格交易；积极争取国家关闭小企业中央财政补助资金；向地方政府争取土地盘活政策；引导利旧、旧设施市场化转让；引导技术工人向先进新建产能或相关行业流动。
　　（3）鼓励行业内外兼并重组
　　鉴于中小规模生产装置企业，资金、人才和技术的缺乏，鼓励同行业的大型生产装置企业兼并重组，改造现有装置，提高技术水平。鼓励外行业的企业兼并重组过剩产能，或是改造现有装置；或是利用现有土地、人员、公用工程设施生产其他产品。
　　（4）加大高能耗和环境污染惩罚力度
　　以煤化工行业综合平均能耗为标准，单耗高的要相应提高耗电单价，以提高行业发展水平；以 COD、氨氮等指标为依据，逐步提高污水排放价格，缩小排污成本与治污成本的差距。
　　（5）加强投融资信贷管理
　　投融资信贷部门应该按照国家有关产业政策及相关规划办理投贷款业务，对于产能过剩产业要从紧掌握，对于个别竞争力较高的项目要经过充分论证，避免产业低水平重复建设，降低金融风险。
　　（6）加快推进过剩产能行业转型升级
　　搞好装置本身的技术改造。要大力开发先进技术，推广适用的工艺和装备，改造传统产业，降低能源和原材料消耗，提高原材料利用率，提升装置利用率和竞争力。要搞好产品升级换代。改进产品品质，提高附加值。开发适合于企业本身的新项目，如新能源、新材料、生物化工和高端专用化学品等。
　　（7）加快企业走出去的步伐
　　第三世界国家对煤化工产品还有很大的需求。一是要开拓国际市场，销售部分煤化工品，减轻国内压力；二是转移部分剩余产能，到国外去建设化工基地，如非洲大陆，化工生产还几乎是“处女地”，要利用我国的资金和技术的优势，发展和转移国内的化工生产。要努力开拓发达国家的产品市场，目前许多发达国家的化工公司退出了传统的煤化工产品的竞争，转而发展高精化工产品，国内相关企业要打进他们市场。
　　二、结构调整
　　在我国的化工产业的快速发展过程中，凸现出了以下长期积累的矛盾：低端产品产能过剩、产品结构不尽合理以及重复建设存在加剧之势；产品布局比较分散，一体化、大型化、集约化的发展程度偏低；新型产业培育和传统产业提升步伐缓慢，自主创新能力不强；行业发展在很大程度上仍依赖物质资源的大量投入，资源环境制约力加大。我国化工产业发展在2009年遇到了严重的困难，一方面是因为国际金融危机的冲击，另一方面也是因为行业结构的不合理及发展方式转变的滞后。
　　当前我国正处于城镇化、工业化加快发展的重要阶段，化工产品的国内需求仍在快速地增长，基础化工品的刚性需求将长期存在，高端化工品市场存在巨大的潜力，国民经济的各相关部门的振兴为化工产业提供了足够的发展空间。化工产业必须按照科学发展观的要求，不仅要努力地完成保增长任务，更要切实转变发展方式，注重推进结构调整，促进化工行业实现可持续发展。
　　按照《石化产业调整和振兴规划》的总体要求，全面深入贯彻科学发展观，充分利用政府加大行业引导力度和市场调整的机会，以降低高载能产品比重和提高高端产品自给率为目标，积极开发新产品，严格市场准入、淘汰落后产能，改善产业和产品结构；以实现规模经济和提高产业集中度为目标，鼓励企业兼并重组和采用上下游一体化、园区化发展模式，改善企业组织结构；促进区域协调发展，发挥中西部地区的资源优势和市场潜力，优化产业布局，鼓励资源性产品的有序转移；提升节能环保和安全生产水平，大力支持传统产业和自主创新的改造，提高行业的整体素质和市场竞争力。通过推进结构调整，达到转变结构增长方式，增强行业可持续发展方式的目的。
　　2009年发布的《石化产业调整和振兴规划》中，推进产业结构调整的主要措施有：
　　（1）完善产业发展政策，加大监督执行力度 　　积极落实相关产业政策是《石化产业调整和振兴规划》的一个重大要求。根据产业的发展现状，及时修订《外商投资产业指导目录》和《产业结构调整指导目录》，严格执行行业准入条件、产品质量标准、能源使用和污染物排放管理办法和能耗和污染物排放标准等相关法规。未来3-5年内原则上不再新增产能，严格控制产能过剩行业的项目建设。依托现有企业择点建设乙烯和炼油项目。鼓励发展、研发高端化工产品，对属于限制和淘汰类的产品，应加大监督执行力度，严格按照产业的发展政策，确保产业结构调整顺利实施。
　　（2）建立企业退出机制，加快淘汰落后产能。
　　产业结构调整的重点和难点之一是淘汰落后产能。产能过剩是化工产业大部分的初级原料型产品存在的问题，所以必须要加快淘汰落后产能。当企业关停和落后产能退出时，必须要保护职工的合法权益和维护社会稳定。应该加快研究建立产业的退出机制，通过政府主导和市场调节相结合的方式，促进结构调整的顺利实施。对必须淘汰的产能，要在用水、能源、信贷等方面限制其供应；对于明显过剩的高污染、高载能的产能，通过有效的方式加快其退出市场；在行政审批（备案）、土地、融资等方面，对转产其他符合国家产业政策的项目应给予支持。
　　（3）加快自主创新和创新型人才队伍建设，为结构调整提供有力支撑。
　　《石化产业技术与技术改造项目及产品目录》中指出，制定《石油和化工产业振兴支撑技术指导意见》，开展行业重大关键共性技术攻关，组织行业推广先进、适用、成熟技术。组织企业申报国家创新能力建设和国家重点科技计划项目；加快可研成果的产业化，积极建立产业技术创新战略联盟。对于引进的国外先进生产工艺和装备，鼓励企业对其进行消化、吸收和再创新，使得行业的整体技术装备水平有所提升。积极培养所需的技术人才、管理人才和技能劳动者，强化化工创新型人才队伍建设，全面提高从业者的专业水平和综合素养。
　　（4）推动企业兼并重组，打造民族知名品牌。
　　推动企业兼并重组是实施产业结构调整的重要环节之一，化工企业数量多、规模小、布局分散，必须要加快推进企业组织结构调整。通过资本金注入、融资信贷等措施支持优势、龙头企业做强做大这一系列方式，形成一批有国际影响力、国内市场占有率高的大型化工企业集团。通过推动民族品牌建设，企业兼并重组，提升行业核心竞争力和国际影响力。
　　（5）加强行业引导，维护产业安全。
　　推广上下游一体化、园区化的发展模式，引导企业进入园区发展。通过加快化工物流仓储、勘察设计、装备制造等现代服务业的方式，提升其发展水平，加大在化工产业中的比重，在化工产业的可持续发展和结构调整方面提供强有力的保障。通过加强行业的经济运行和监测分析的方式，及时地发布市场需求、产业发展、技术进步、标准制定和行业准入等方面的信息。加强行业自律，避免无序竞争和盲目发展，规范市场秩序。加强对三大合成材料和高端化工产品进出口异常情况及其对国内产业影响的检测，完善化工产业损害预警机制。充分发挥行业协会的作用，依法采取反倾销等贸易救济措施，积极开展与海外产业界的对话与磋商，维护公平贸易秩序和产业安全。
　　（6）推行责任关怀和循环经济，引导行业可持续发展。
　　在化学工业建立科学规范的精细化管理体系，倡导和实施责任关怀。引导企业自发和主动地做好工艺安全、环境保护、职业健康等工作。提高安全生产水平，建立危险化学品岗位持证上岗制度和高技能的人才队伍。改善化工产业的公众形象，实行对化工产品从设计、制造、生产、储运、使用到废弃的全过程监控，提高企业的声誉。把发展循环经济作为调整经济结构、转变发展方式的重要抓手，积极推进循环经济，提高资源产出率和循环利用水平，使污染物排放得到有些控制，为节能减排做出积极贡献，促进行业可持续发展。
　　国家发改委在2011 年公布了《产业结构调整指导目录》，该目录将“型煤及水煤浆技术开发与应用”列入了国家鼓励类项目。这一年，国际经济复苏缓慢、欧债危机仍在继续、金融市场继续动荡，中国化工产业处于这种不利的环境下，继续强化企业管理和开拓国内外市场，大力推进科技创新和产业结构调整，创造了快速、平稳增长的新纪录，实现了“十二五”规划的良好开局。
　　化工行业在2013年继续扎实地推进产业结构调整，并且取得了明显成效。一是投资结构继续优化，二是产品结构调整加快。产业链长、技术含量和附加值较高、市场前景看好的产品产量增长较快，在行业中所占比例大幅上升。从上游能源生产领域看，页岩气、煤层气、煤制气等非常规油气产量大幅增长，所占比例持续攀升。三是技术结构进一步优化。行业呈现资源类产品在经济增长中的比例持续下降、技术类产品保持上升的趋势。（作者单位：东华大学旭日工商管理学院）
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