基于微观视角:省管县财政改革对县域经济的影响

来源:用户上传      作者: 谢流胜

　　 摘要：本文以沅陵县为例，探讨了“省直管县”财政体制改革既有利于县域经济发展，又存在削弱县级财力的问题，同时指出，实施“省直管县”财政体制改革需要不断地矫正、调整对县域经济发展不利的因素，实现改革帕累托式最优。
　　 关键词：财政体制改革县域经济效应
　　
　　 一、引言
　　
　　 湖南省决定从2010年1月1日起，调整和完善省以下财政管理体制，除市辖区、湘西自治州所辖县(市)、长沙县、望城县仍维持省管市州、市州管县(市)的财政体制外，全省其余79个县市实行“省直管县”。这是1994年分税制改革以来，又一次重大财政体制调整。
　　 省管县财政体制是对原有财政体制的重大调整，是对省域内财政体制框架的重新构建，因此必然会对省域经济产生多方面影响。省管县财政体制可以绕开“省管市”、“市管县”的层级结构，降低交易成本，落实国家对县乡的各种扶持政策和补助金的到位，从而促进县域经济的发展。县域经济是省域经济的主要组成部分，也是省管县财政体制改革的主要影响对象。在新的财政体制下，县域经济的发展状况将受到什么样的影响以及影响的程度如何，将构成对省管县财政体制评价的重要方面，也有助于分析研究当前的省管县财政体制改革，并提出有益的政策建议。因此，本文将从微观层面，以沅陵县为例阐述、例证省管县财政体制对县域经济的影响。
　　
　　 二、省管县财政体制对县财力的影响
　　
　　 沅陵县是全省版图面积最大的县，总面积达5856平方公里，人口65万，2009年全年GDP80.4亿元，人均收入6850元。作为国家级贫困县，财力十分有限，2009年全年地方预算总收入XX亿，其中地方一般预算收入XX亿元，预算调拨收入XX亿元，财源主要依赖国家转移支付。同时2009年全年地方预算总支出XX亿元，其中地方一般预算支出达XX亿元，是属于典型的“吃饭”财政。
　　 省管县财政体制后，按照“分税分享、统一规范，存量不动、增量调整，利益共享、风险共担，精简高效、注重基层”的基本原则推行，一方面将赋予沅陵县财政较多的财力，拥有更多的财政资源，使其获得更大的经济支配权，用更多的财力来促进本县域的经济发展。另一方面，由于沅陵县经济发展没有重化工业作支撑，民营经济不活跃，税源后劲不足，资源型财政依赖性强（矿产、水电），税收增长缓慢，致使新体制对沅陵县也有不利的一面。
　　 （一）有利方面
　　 1．县级共享收入基数测算小于实际完成数，留利县财政。按照新体制，对县级增值税、营业税、资源税实行省县共享，省县按25:75比例分成（旧体制下则全部属于县财政收入）。根据测算，2010年沅陵县省县共享增值税、营业税、资源税基数合计XX万元，小于2009年实际完成数XX万元。按照省县分享25:75比例计算，三项共应上划省级财政XX万元，按实际完成数计算应上划XX万元，大于基数上划数XX万元。因此只要今年沅陵县增值税、营业税、资源税维持2009年数额，即可增加县财政收入XX万元，如果上述三项税收2010年增幅较大，则直接增加了沅陵县财政收入。
　　 2．省级财政分权让利，增加县级财政收入。一是电力、冶金、有色等部分省级增值税收入与县级财政分成增加了县财政收入。按照改革方案，原属省级收入的电力、石化、冶金、有色等增值税下划市州、县(市)，与原属各市州、县(市)的增值税一起，由省与市州或省与县(市)分别按25∶75的比例分享。由于沅陵县属于水电大县，每年上解省级水电增值税达XX万元，县级财政参与分享后，只要超额完成省财政下划的省级共享基数XX万元，则可直接增加沅陵县财政收入。通过2010年1-9月份新老体制对比表分析，由于电力、冶金、有色等部分省级增值税收入与县级财政分成，使我县县级增值税增加XX万元，增长85.54%。二是土地增值税、城镇土地使用税全部纳入县级财政，增加了县级财政收入。按照新体制，将原土地增值税、城镇土地使用税省与县(市)分别按50∶50比例分享的规定改为全部纳入县级财政，省级财政不参与分享，增加了县级财政收入。如2010年1-9月份新老体制对比表所示，新体制下2010年1-9月份土地增值税、城镇土地使用税分别增加XX万元、XX万元，增长率分别达99.99%、100%，县级财政受益显著。
　　 3．加大了财力性转移支付力度。实行“省管县”财政体制改革实行后，省对县的专项资金拨付、转移支付直接到县，直接与县财政结算，不再通过地市级财政“中转”，打破市压县、市刮县的局面，“雁过拨毛”情况不复存在。根据初略测算，以2009年省财政对沅陵县转移支付XX亿元为基数，按照通过地市级财政“中转”20%的“漏损率”折算， 2010年沅陵县转移支付仅此就可增加X亿元。据统计，2010年1-9月份转移支付（新体制下）XX万元，比上年同期(老体制下)增加XX万元，增长38.93%。加上每年转移支付15%增长幅度（沅陵县属于国家级贫困县，省财政财力性转移支付增长幅度较大），预计2010年全县转移支付增长额达XX万元，从而进一步强化了县级财力。
　　 4．壮大了农业和农村经济发展资金实力。实行“省管县”财政体制改革后，县财政与省财政直接联系，直接向省相关部门申报支农项目，争取更多的支农资金，支持农业基础设施建设，改善农村生产和生活环境，促进农村经济的发展。目前县政府向省涉农相关部门申报支农项目XX项，金额XX亿元，已审批X个项目，金额XX亿元，预计2010年财政支农资金增长XX万元，确保社会主义新农村建设持续发展。
　　 （二）不利方面
　　 1．新体制下省级财政抽取了部分县级财力。按原体制县级收入中的增值税、营业税年增长部分全部属县级收入，完全归县财政支配。省管县财政体制后，省财政对县级收入中的增值税、营业税按年核定基数，除基数范围内省财政参与分享外，对超基数部分也按比例分享，导致县本级增值税、营业税增长部分被省级按比例分享掉。如2010年1-9月份新老体制对比表所显示，2010年1-9月份县级营业税XX万元(新体制下),比老体制下减少XX万元,减少16.19%,若按老体制则全部是县级可用财力,因而削弱了县级财力。相反由于省财政对县级营业税参与分享,使省级营业税大幅度增长, 2010年1-9月份省级营业税XX万元(新体制下),比老体制下增加XX万元,增长137.76%,增强了省级财力。
　　 2．省级财政下划收入基数过大，县级财力受益不明显。省级财政对沅陵县下划收入主要是五强溪、凤滩电厂电力增值税和湘中电力局增值税、五强溪电厂企业所得税及金融保险业营业税。按照湘财预[2010]109号文件中基数核定的方法，省财政对上述省级增值税、营业税的下划基数为XX万元，按照省县分享比例计算，省级下划基数XX万元，而2009年实际完成数小于下划基数，相差938万元。加之五强溪、凤滩电厂均为水电企业，其生产能力基本为设计的恒定值，无政策性变化很难有增量，在电量、电价没有增量的情况下，2010年很难完成下划的基数，县级财政无法从中受益，只有实际完成数超基数时，超过部分按比例分享后留在县财政，县财政才能受益。
　　 3．按照“存量不动、增量调整”的原则，县财政受益较难。根据省管县财政体制中“存量不动、增量调整”的原则，体制上解县（即上划收入小于下划收入县）要把上解省级基数上划省财政，以弥足省财政存量，只有超上解省级基数时县财政才能受益，而沅陵县属于体制上解县，即上划收入小于下划收入。2010年沅陵县上解省级财政基数XX万元，省下划基数XX万，体制上解数（上解省级基数=省下划基数X万元-县上划基数X万元）XX万元。按照“存量不动、增量调整”的原则，沅陵县体制上解数XX万元要全部上解省财政，弥补省财政存量。只有在县级共享收入和省级共享收入全面增收的情况下，县财政才得以受益，如果县财政完不成基数任务，省财政从县转移支付中进行扣减，来弥补省财政存量，反而使县财政受损。

　　
　　 三、省管县财政体制对县域经济的影响
　　
　　 省管县财政体制将赋予县级财政较多的财政权力，使其获得较大的经济支配权，集中财力提高县域经济发展规模和提升发展空间，也为省域经济繁荣和发展提供了强有力的支撑。
　　 （一）省管县财政体制促进县域公共产品更有效供给
　　 省管县财政体制通过赋予县级政府更多的经济资源，在推动城市基础设施建设、健全社会保障体系、着力改善民生将“底气十足”，大大提高县级政府为本县域提供更加周到的公共产品和公共服务的能力。如沅陵县2010年增加公共服务专项支出XX万元，用于城市污水处理系统改建、煤气管道建设、城区路面硬化等市政建设工程，借用省管县财政体制为县域财力“输血”的功能，实现县域公共产品和公共服务供给最优化。
　　 在促进农村经济发展过程，县级财政也加大了对本县域农村地区的公共产品和公共服务的投入，对于配合社会主义新农村的建设也起到了良好的作用。2010年沅陵县增加改善农村生产生活设施、乡村公路改造、中小学危房改造等专项支出XX万元，主要用于修缮农田水利设施，改善农民生活用水用气，建设乡镇卫生院（所）等支出。
　　 （二）省管县财政体制有利于县域产业结构升级
　　 沅陵县作为欠发达地区，经济总量相对较小，不具备比较优势，没有支柱产业，多年来产业结构优化升级缓慢。2009年GDP总产值80.4亿元，其中第一产业22.4亿元，第二产业30.7亿元，第三产业27.3亿元。服务业发展滞后，第二产业（工业）主要是资源消耗型产业，产品科技含量不足，附加值低。在今年省管县财政体制下，县政府因地制宜，加快结构调整和发展方式转变，着重做好本县域经济产业结构优化升级的基础性工作。县政府根据本县域经济的特点，积极安排扶持基金，通过财政补助、专项扶持等措施，促进产业结构调整和优化升级。
　　 一是在农业方面不断加大对农业扶持的投入，引导农业走上现代农业、绿色农业、高效农业、规模农业的发展道路。农民由于自身知识结构的不完善，单个承担科研投资风险的能力较弱，因此今年县级财政为政府与科研机构共同参与科研项目提供资金XX万元，承担科研项目的早期研究成本，等科研项目成果开始成熟，转交给农户，在本县域大力推广，将早期的财政支出转化为未来充盈的税收。同时扶持农业龙头企业走规模化、集约化道路，2010年县级财政安排扶持基金XX万元，对生猪及水产养殖、茶叶开发、林农业加工等龙头企业在扩大规模、技术改造等方面给予补贴和贴息，鼓励企业向集约化、产业化、效能化迈进。
　　 二是在工业方面，以工业园为重点，大力发展产业集群。借助省管县财政体制之契机，加大工业园区“三通一平”等基础设施投入。2010年上半年就争取到预算内安排的企业挖潜改造资金、科技三项费用，省级扶持企业发展专项资金等XX万元，投入到工业园水电设施建设、道路扩改建、产品研发，为县域外企业落户沅陵工业园提供良好的投资环境。上半年已有8家具有成长性好、技术含量及产品附加值高且符合环保要求和国家产业政策的县外企业落户沅陵。
　　 三是借助省管县财政体制之力大力发展循环经济，注重对生态环境的保护，走可持续发展的道路。2010年县政府与金石矿业、永兴矿业、长青矿业等15家县域骨干企业共同建立低碳经济发展基金XX万元（政府出资金30%，企业出资70%，按经营规模分摊），鼓励企业自主研发、流程改造、产品升级，并为企业技术创新提供融资担保，降低耗能和排放，走绿色经济、循环经济、低碳经济之路，促进县域经济结构调整和发展方式转变。
　　 （三）省管县财政体制有利于县域小城镇建设
　　 省管县财政体制突出了县级单位在经济管理中功能和地位，能够在县域内加强管理和调控，积极支持小城镇的发展，为小城镇的基础建设和公共服务机制的建设提供强有力的支持。
　　 一是增强统筹本县域财税资源和统筹城乡协调发展的能力。通过构建县域内的公共财政体制，加大对小城镇和农村的财政投入，加快小城镇基础设施建设。按照“选择一批先发展，县城区带动周边小城镇同发展，最终实现全县城乡协调发展”的发展模式，2010年沅陵县选择官庄、五强溪、七甲坪三个镇优先发展小城镇建设，投入资金XX万元用于三镇基础设施建设，同时县城区带动太常、凉水井、麻溪铺等周边乡镇同发展，协同完成基础设施、公共卫生等建设，全面加快沅陵县小城镇建设步伐。
　　 二是试行“强镇放权”，为小城镇建设注入活力。2010年沅陵县以省管县财政体制改革为契机，以“强县扩权”为模式，选择官庄、五强溪两个镇为“强镇扩权”试点镇，赋予试点镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理等方面。利用3-5年时间，通过政府推动、政策扶持，建设成为产业的集聚区、人口的集中区，形成特色明显、经济发达、辐射能力强的小城市。
　　 （四）省管县财政体制有利于民营经济的发展
　　 一是财政部门运用专项补贴、资金配套和贷款贴息等手段，积极引导信贷资金流向重点发展的行业领域，引导民营经济向产业结构优化方向发展；二是财政部门有针对性地加大了对重点发展行业所需要的基础设施投入，给民营经济提供良好的发展平台。
　　
　　 四、完善省管县财政体制的几点建议
　　
　　 （一）进一步明确省、市、县三级财政职责，增强主动作为意识
　　 在省与县之间，要切实把解决县级财政困局的根本点放在提高其自身发展能力上，在“省直管县”的激励机制下，真正把体制力量转化为寻求发展的内在动力，激励县(市)从扩大投资、加快发展、培植税源的角度，寻求从根本上破解财政困局的办法。同时，在市与县之间，要进一步明确对县(市、区)宏观调控是设区市的基本管理职责，是促进县域经济发展的必要手段，要充分发挥市级财政在组织收入、调查研究、加强监督和业务指导等综合性工作上有不可替代的作用。对涉及跨区域的公共产品供给，市县两级政府要取得共识，加强协调，明确市、县财政的支出责任，县级财政要主动承担应有的义务。
　　 （二）调整省以下财政体制，少取多予
　　 在原财政体制下，增值税、营业税全部属于县财力，两者均是县级财政最主要来源（占地方一般预算收入33%）。省管县财政体制后，省级财政参与分享县级增值税、营业税。为增强县级财力，对于县域经济发展关系密切的增值税、营业税），调低省级分享比例，由目前25:75分享比例调整为15:85或者省财政不参与分享，全部作县级财政收入，给县级财力“输血”。同时对今后新开征的物业税、环境保护税等税种，中央与地方分享比例划定后，在确定省与县市收入划分比例时，适度向县级倾斜。
　　 （三）实行事权与财权相匹的税收属地原则，提高行政效能
　　 一是实行与事权相配比的税收属地原则，按县收入情况确定财力，测算共享税分成比例，对地方实行不同地区不同共享税分成比例。共享税总分成比例根据界定的事权、区域财力等因素决定，做到不仅在增量上分成，也在存量上做彻底的调整。二是在财政支出上统筹兼顾。尤其是今年国家和省出台了很多拉动内需的政策，已经有不少超出了地方财力保障的可能。因此建议省在制定出台支出政策时，不能一刀切，要统筹考虑事业发展需要和地方承受能力，给地方执行政策一定的弹性。对县级的项目配套资金要适当的减少，这样能够改变财力不宽裕的县级在争取项目时的进退两难的局面。

　　 （四）完善省级财政转移支付体系，提升转移支付效率
　　 省级财政制定一般性转移支付政策，要坚持财权与事权相适合，明确省级政府和县级政府之间的责任，充分调动县政府发展经济、培植财源的积极性。通过省管县财政体制下转移支付体系的建立和完善。逐步实现地区间公共服务均等化，促进县域经济之间的平衡发展。一是要规范省对县的转移支付方式，调整和优化转移支付结构，增加一般性转移支付。二是要充分考虑到各县（市）本身的财政经济现状，适当减少转向转移支付，充分考虑县级财政配套资金的能力，提高转移支付的实际效率。三是转移支付要法制化，转移支付要在适当的制度下有条不紊地运行，必须有法律制度作为保证，减少县域之间的寻租行为。
　　 （五）开源节流，把好财政支出关
　　 首先，必须树立公共财政的理念，调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，将限价财政资源主要投向本县域的公共产品提供和公共服务体质的建设上来，集中资金加大对公益性基础设施、社保、安保、环保和农村教育科技等领域的投入，为县域经济的长远发展服务。
　　 其次，必须建立严格的财务管理制度，加强对县级财政的内部监督和外部监督，建立透明的财政体制，实行“阳光预算”。
　　 最后，在科学划分支出范畴的前提下，有效地增加县级财政可用财力。县级政府通过积极扶持自己的税源，通过树立“放水养鱼”的税收意识，对未来一个较长的时间作出长远有计划的财政收入安排，能够确保县级政府从长期发展的角度来规划本县域的经济发展，克服地方经济发展过程中的短视行为。
　　
　　 五、结论
　　
　　 湖南省管县财政体制改革实施还不到一年时间，对县域经济的影响初露端倪。随着改革逐步深入，对县域经济发展的影响将日益显现，通过改善县级财政的收支状况和省级转移支付，将进一步激发县市活力，不断壮大县域经济。当然，由于各县市经济结构、经济发展程度及资源环境等迥异，省管县财政体制对其经济的影响也存在差异，需要各县市政府采取不同的行政、经济手段适应省管县财政体制改革的要求，降低行政成本，力求省管县财政体制对县域经济的影响达到最大效能化。同时在实施省管县财政体制改革过程中也需要不断地矫正、调整一些对县域经济发展不利的因素，实现改革帕累托式最优。
　　
　　参考文献:
　　[1]麻睿.对“省管县”财政体制改革的若干思考[J].中国经贸导刊.2010，（2）：41-42.
　　[2]王虹.实施省管县财政体制对县域经济的影响[J].决策与信息.2008，（12）：55-55.
　　(作者单位：国家金库沅陵县支库)

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