对基于权利束分离城市土地金融之思考

来源:用户上传      作者: 陈 霄 叶剑平

　　摘要：从土地财产形成的三个阶段的划分为出发点，在界定在土地财产形成不同阶段的土地权利形式的基础上，依托地租理论，尝试在土地财产权利表现形式的不同时序，进行权利的剥离，进行金融创新，论述政策性土地金融和市场性土地金融，旨在显化、强化国家土地所有权的收益形式，并以此指导土地市场的有序发展，促进城市存量土地的集约、节约利用。
　　关键词：权利束分离；政策性土地金融；市场性土地金融
　　文章编号：1003-4625(2009)11-0008-04 中图分类号：F820.2 文献标识码：A
　　
　　土地是财富。它既是资源，又是资产。这种资源不可再生，其稀缺性又决定了它是一种价值不断增值的资产，对于我国城市土地而言，更是如此。当前，出于“十分珍惜、合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策，国家实行土地用途管制制度，严格控制城市建设用地规模。在城市化进程加速的背景下，对城市建设用地的供给小于需求。现行的土地政策参与宏观调控基于土地的资源属性角度，采取规划、供地、税收、地价等调节手段，但这种以行政性、指令性为主的方式调节、管理、监督土地市场，过于刚性，效果不甚理想。
　　其实，国家对城市土地不仅具备行政管理的职能，更是兼备城市土地所有者的角色。城市土地属于国有，由国务院代表国家行使土地所有权，并由下属的土地行政主管部门统一负责全国的土地管理、监督工作。土地所有权本质上是一种物权，《物权法》所有权中有明确规定，它是一种全面的支配权，具备占有、使用、收益、处分的权利。
　　在实践中，由于与土地使用权分离，国有土地的所有权的权能并未得到充分体现。土地所有权作为一种终极性质的财产权利，具备归一性和弹力性的特点，前者体现最终支配效力，使得其权利状态回复圆满，后者则在不同的条件、场合有不同的表现形式。从价值实现形式来看，往往土地所有权表现为对一定额地租的占有。
　　所以，我国土地所有权应该在具体的经济实现形式上有所反映。我国土地实行的是社会主义公有制，城市土地国有是其具体的体现之一。在与土地使用权分离阶段，城市土地所有权通过收取土地出让金的形式实现其收益权能，并以土地出让金的形式纳入财政预算，以实现各种目的的支出。但由于存在地方政府与中央政府的博弈，国家土地所有权的收益被剥夺、流失，其主体地位被虚置，因此，有必要显化和强化国家土地所有权的经济利益实现形式。为此，立足于土地财产权利划分的三个阶段，结合地租理论，提出在土地财产权利不同阶段的具体收益形式，适度进行金融创新，加速国家土地资产积累，并以此作为一种“隐性”的资产管理工具，实现对土地市场的诱导、引导，解决刚性的土地行政管理手段所难以解决的一些问题。
　　
　　一、土地资产价值的理论分析
　　
　　(一)土地财产形成的三个阶段
　　所谓土地财产形成的三个阶段，指的是土地等待开发阶段、土地“生地”开发成为“熟地”阶段和“熟地”出让后阶段。在这三个过程中，土地财产权利形式依次具体表现为土地发展权、土地开发权和建设用地使用权。《土地管理法》和《物权法》明确承认了建设用地使用权的物权地位，但对于前两种权利，法律并未明确规定。土地发展权，是指土地变更为不同使用性质的权利，是一种可以与土地所有权分割而单独处分的财产权，国家通过土地用途管制制度，利用规划权和行政管理权从侧面体现了它的某些性质，但这种权利不允许进入市场交易，因此不具备流动性和交易价值，这可看为对土地发展权的一个最大的限制。土地开发权，指的是政府在土地一级开发阶段，将政府作为民事主体对开发土地享有的权利从与政府作为行政主体享有的对土地行政权、管理权相分离，对开发土地具备占有、使用、收益和处分的权利，可理解为一种准物权。在土地开发储备阶段，各地政府以各种不同的形式，变相地使用这一权利。因此，它具备潜在的交易价值。
　　
　　
　　(二)土地资产价值形成及收益分配的依据
　　地租是土地所有权在经济上的实现形式。现阶段，土地使用权出让金是城市土地所有权实现的主要经济形式，它同时包含了绝对地租和级差地租。对于前者，无可争议，它是国家土地所有权直接要求的主要形式，但对于后者，却值得商榷。按照古典地租理论，级差地租分为级差地租I和级差地租Ⅱ，级差地租I的形成与土地本身的自然条件有关，如肥力、位置等，这是由土地的天然特性决定的，故土地所有者可以凭借其垄断地位向土地使用者要求一个增额，级差地租Ⅱ是土地投资者连续对某一土地连续追加投资所导致的利润增加额，这一部分应该归土地投资者所有。
　　在我国，土地投资者主要是指各地地方政府，地方政府应该就土地的开发投资的收益有一个要求权，根据国务院办公厅颁发的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，将土地出让收支全额纳入预算，实行“收支两条线”管理，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。实际上地方政府就投资开发所导致的一部分级差地租Ⅱ，通过财政预算的形式，由财政拨付一定比例，建立国有土地收益基金，用于地方的土地开发和储备。因此，不但国家土地所有权的权益无法体现，而且，作为土地投资开发的主体，地方政府丧失了就这部分收益的要求权和主动权。
　　所以，笔者认为，有必要对作为土地所有者的中央政府和作为土地开发者就地租量的分配重新作一个必要的、清楚的梳理，即在土地所有权和土地开发权分离的基础上，中央政府凭借土地所有者地位有权要求土地出让收入中属于绝对地租和级差地租I的一部分收益，地方政府凭借土地开发者的地位有权要求土地出让收入中属于级差地租Ⅱ的一部分收益。以此为基础，以绝对地租资本化的方式结合金融创新，体现中央土地所有权益，以及以级差地租资本化的方式结合金融创新，体现地方土地开发权益。这就是从经济角度，强化国家土地所有权的实质内容。
　　
　　(三)建立城市土地金融制度――强化国家土地所有权的新形式
　　当前，我国主要采取税收、财政与信贷等方式进行社会主义级差地租的调节，但是，税收是国家权力在经济上的表现，而不是国家权力在经济上的表现，财政和信贷实际上只用于对欠发达地区的支持，国家土地所有权在经济上并没有得到充分的体现和运用。如前所述，首先，主张在划分土地财产形成三个阶段上，尤其是在土地由“生”到熟阶段，实现土地所有权与土地开发权相分离，并以此为依据，对体现中央土地所有权权益的绝对地租和级差地租I资本化，进行金融创新，和对体现地方土地开发权益的级差地租Ⅱ资本化，进行金融创新，形成中央和地方两级政策性土地金融体系。其次，对于土地财产形式表现的第三个阶段，即“熟地”以后阶段，按照《物权法》

的规定，此时，土地所有权与土地使用权实现分离，并在形式上表现为建设用地使用权，土地使用者对之有占有、使用、收益和处分的权利。因此，这一时序的土地权利流转应该体现市场化原则，此时，土地所有权(存土地使用权存续期间内)应该被排除在外，不能以再要求“地租”的形式直接介入土地及房地产市场。这一阶段不同于上一阶段，土地作为一种生产要素，基本上可以实现自由流动(如土地使用者将土地或建筑物转让、出租、抵押等)，可以在土地的市场价值的基础上，结合金融创新，形成城市土地金融的第二个层次，即市场性土地金融体系，其目的在于按照利益最大化原则，充分利用市场“看不见的手”，对土地及其不动产进行最有效率的利用。但是，同时由于土地的特殊性，国家虽然不能以土地所有者的身份直接介入这一时期的市场，但可以通过在前一时序形成的土地资本积累，即两级政策性土地金融体系，间接介入市场，发挥“看得见的手”的作用，诱导、引导城市土地市场及其房地产市场的发展，维持土地市场的稳定，促进土地资产的节约、集约利用，实现城市的有序发展。
　　
　　二、城市土地金融的内容、形式及运作
　　
　　(一)城市土地金融的概念
　　何谓土地金融，学者对此理解不一。“土地金融是以土地为媒介而进行的货币和资金的融通活动，是通过各种信用方式、方法和工具，有效地组织和调剂土地领域中货币资金的活动。”“所谓土地金融通常是利用土地为长期信用的担保品，而作长久性金融流通的措施，称为土地抵押信用。”这些定义都把土地金融在很大程度上等同于土地信用，即以土地作为一种优良的担保品或抵押品进行货币或信用资金融资的活动。
　　但是，在强调资源最优化利用的现代市场经济社会，土地作为一种集多种权利于一身的资产，仅以抵押权或担保权作为其实现经济目的的手段，是不够的，金融的本质就是将权利视为一种资产，并由此产生的一系列市场交易的行为，而土地作为一种集合多种权利的综合体，包括所有权、使用权、开发权等，每一项权利就对应着一种资产，而每一种资产皆可以通过市场交易行为实现权利人的经济目的。
　　因此，对于土地金融的定义，可以理解为：土地金融是对土地权利束包含的权利进行适当剥离，形成特定的资产，借助金融市场，充分运用货币、信用以及各种金融工具，实现特定土地权利人的经济意图和目的。
　　具体来说包括两个方面：
　　一是国家所有权与土地开发权分离，结合金融创新形成的政策性土地金融体系，目的在于国家用经济的杠杆引导土地和房地产市场发展的方向，实现稳定有序。
　　二是以建设用地土地使用权为基础，结合金融创新，形成市场性金融体系，其目的在于实现土地权利的最大价值，促进土地资源的可持续利用。
　　
　　(二)城市土地金融的内容
　　1、政策性土地金融
　　政策性土地金融主要是指在土地出让收益中，以土地绝对地租和级差地租I资本化为基础，体现国家土地所有权权益而形成的中央土地基金，和以土地级差地租Ⅱ的资本化为基础，体现地方政府土地开发权益而形成的地方土地基金。中央土地基金以直接参股的形式与地方土地基金发生关系。不同的是，中央土地基金是一种具备市场调节性的基金，而地方土地基金则具备产业投资基金性质，且只能投资于土地的开发以及城市土地的整理和储备。
　　2、市场性土地金融
　　市场性金融是指在实现土地使用权出让以后，土地使用权人利用土地的收益权能，以土地价值为标的，借助金融市场，充分利用货币、信用等杠杆，形成的各种土地金融工具的总和。包括：以地资产作价入股，以公司为主体发行的股票、债券等，以及以土地未来收益作为担保设计的融资工具或发行的一系列融资凭证，前者如土地信托投资基金、土地项目融资；后者如LABS(土地资产支撑证券)、REITS(不动产信托投资基金)，CMBS(商业抵押支持证券)等。
　　
　　(三)城市土地金融运作的机制
　　城市土地金融运行的核心在于中央和地方两级土地基金。土地基金是衔接政策性金融体系和商业性金融体系的纽带，是国家利用土地金融工具参与市场调节的最重要的工具。
　　土地基金参与实现市场价格稳定的调节有两种方式：
　　一是利用中央土地基金和地方土地基金之间形成的资金传导机制，引导“直接投资房地产”为“间接投资房地产”，抑制市场投资或投机，稳定市场价格。例如，中央土地基金(通过预警系统等指标分析)预测未来某一时点市场价格将会出现异常上升，则中央土地基金向社会公众发行特别的土地基金券，该证券具备一定的收益，以吸收用于投资土地或房地产的社会资金，从而减小社会对土地或房地产实物的投资性需求。然后，中央土地基金以这笔资金投资于地方土地基金，后者扩大对一股住宅性的土地供给，以满足一般居民对住房的需求。这样，在弱化投资性需求和增加一般居民住房的土地供给的作用下，有望实现市场价格的稳定。
　　二是通过制定中央在全国范围内的土地储备利用计划，以吞吐城市计划储备土地的方式，实现市场价格的稳定。如在土地利用规划、城市规划和城市土地储备计划的前提下，中央土地基金适时向市场推出一部分土地，扩大土地的供给，从而消化一部分市场需求，以实现市场价格的稳定。
　　三是根据市场信号，适时购买或卖出、借入或借出市场主体发行的证券。比如在土地市场过热的情况下，土地基金卖出或借出持有的由市场主体发行的证券，增加此类土地金融产品的供给，以抑制其价格；在土地市场萧条的情况下，土地基金购买或借入由市场主体发行的土地证券，刺激此类证券的需求，诱使土地证券价格上升，引导土地市场的回暖。无论哪种情形，其目的都在于通过以土地金融工具为操作工具，引导土地市场均衡，实现土地市场的有序、稳定发展。
　　
　　三、结论
　　
　　以上就我国城市土地金融的构建进行了尝试性的研究，提出了依托土地产权的剥离结合金融创新思路，这在国内尚属于新鲜事物，有关的实践经验比较少，可以说完全处于探索阶段，但这种探索是非常有必要的。当前土地管理领域出现了一系列热点问题，如耕地保护与城市发展的矛盾，土地市场和房地产市场价格高居不下等，而现行的中央紧缩的土地行政政策却并不能有效控制全国各区域用地的平衡，土地违法问题屡禁不止、对土地和不动产的投机性需求大于投资性需求等等现象普遍存在，这些都与我国固有的、单一的土地行政管理政策密不可分。
　　现实的严峻情况决定了我国必须实行世界上最严格的土地管理政策，但长期的实践却证明了这种制度至少在运行机制上还存在一些不足的地方，缺乏符合我国经济发展阶段并行之有效的保障。因此，如何在适应新的市场形势的条件下，对传统的土地行政主导性制度进行一些必要的改革成为一种必须和必然。
　　因此，尝试立足于土地财产形成的三个阶段，提出土地所有权与土地开发权相分离，形成政策性土地金融和市场性土地金融，并以土地基金为核心，构建一套完备的城市土地金融运行机制，使之能够利用资金“疏导”的方式，借助市场自发配置资源的能力，对严格的、行政主导性的土地管理制度做一些必要的辅助和补充，那么，在起主导作用的、严格土地管理政策的“堵塞”和起辅助作用的、柔性土地金融政策的“疏导”共同作用下，则有望能够解决以往单纯靠行政指令性制度难以解决的诸多问题。

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