在PPP模式下社会资本方参与项目的风险分析

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　　摘要：2015年4月25日发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》特许经营权的程序，成为目前基础设施特许经营领域中效力层级较高的立法文件，被称之为特许经营领域的“基本法”，有利于社会资本维护合法权益。但《基础设施和公用事业特许经营管理办法》毕竟不同于PPP基本法，特许经营与PPP的关系未明确，特许经营行为和特许经营协议的法律性质未明确，在现有法律背景下，社会资本参与PPP模式在如期完成项目融资、获得项目土地使用权、建设过程中重大设计变更以及支付渠道等方面均存在诸多风险。
　　关键词：社会资本;PPP;风险分析
　　中图分类号：F283 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2019）018-0126-01
　　一、如期完成项目融资的风险
　　由于融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素可能导致项目公司不能在规定期限内完成项目融资。如某城市地下综合管廊PPP项目于2016年5月份中标，6月份签订草签PPP合同，且约定“乙方最晚应于本合同签订之日后五个工作日内且在投标保证金退还之前，向甲方提供合同要求的履约保函;中标人应在项目公司注册成立后三个月内完成项目的融资，若乙方未遵守上述融资要求，则甲方有权终止本合同，并有权兑取履约保函中的金额，作为乙方的违约金”。实际因股东方法定代表人变更等因素致使项目公司正式成立于10月下旬，后经与各商业银行谈判等需要时间，从而导致项目融资于2017年6月才完成第一次融资，如严格按照《PPP合同》约定，势必会视为中标人违约，发生兑取履约保函中的金额的现象。
　　本项目合同约定“乙方可以为本项目融资之目的，经甲方同意，可以将其在本合同项下且必须在本项目范围内的非资产权益（如预期收益权、保险受益权等）设置抵押、质押或以其它方式设置担保权益”。但实践中以项目未来收益和资产为担保的项目融资方式非常少见。
　　二、获得项目土地使用权以及费用承担风险
　　PPP项目公司能否获得PPP项目土地使用权，如何获得，这是PPP项目实践中最不确定的问题之一。根据《土地管理法》第54条，城市基础设施用地和公益事业用地，经县级以上人民政府依法批准可以以划拨方式取得。可见PPP项目中的大部分用地可以采取划拨方式，但实践中并非如此。2001年lO月22日国土资源部发布了《劃拨用地目录》，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目规定可以划拨方式提供土地使用权，对以营利为目的非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，规定应以有偿方式提供土地使用权。PPP项目究竟是否属于以营利为目的，是否可采用划拨方式取得土地使用权，都要根据具体项目具体分析，各地操作和认知也都不统一。如某地下综合管廊PPP项目其土地使用权可通过无偿划拨方式取得，其土地使用权以及建设前期审批均得到相关审批单位变更主体的批准。而武汉市某PPP项目土地使用权证办理在政府主管名下，该项目并没有获取项目所占有土地使用权，所以影响到该项目公司对项目资产所有权，进而严重影响了项目公司的融资。
　　三、规划变更或设计重大调整导致的项目不确定性风险
　　因国家或地方政府出台管控措施或对项目规划进行强制要求，导致项目建设内容和规模有可能需要进行调整，项目实际建设内容存在不能确定之风险，从而导致社会资本方施工利润减少以及项目的投资收益率降低，对整个PPP项目的概算指标将产生影响的风险。
　　就如上文中提到的武汉某PPP项目在建设过程中，武汉市长江新城规划发布。与此同时，武汉市于2017年8月23日出台了《市人民政府关于加强长江新城规划区域管控工作的通告》。该通告对武汉项目的建设产生了重大影响，武汉在建项目因管控措施的出台，其项目建设内容和规模需要进行调整，项目的实际建设内容存在不能确定之风险。而且该管控措施规定暂停办理该区域的建设项目规划土地许可手续和施工许可手续，使武汉项目建设所需要的行政手续审批部分停滞。该规划风险目前使武汉项目的建设进度放缓，整个PPP项目进度受到影响。
　　上文提到的某城市地下综合管廊PPP项目建设过程中，政府为了落实2016年6月17日住建部召开全国城市地下综合管廊建设电视电话会议要求“坚决落实管线全部入廊，包括燃气、污水必须全部入廊”。对原设计提出重大设计调整的方案：新建、改建道路涉及管廊建设的，在确保污水、燃气入廊的基础上优化管廊设计断面，部分道路因受原有的供热管道迁改难度大、费用高等因素影响，在总断面宽度保持不变的情况下进行道路断面调整，缩减非机动车道宽度，增加中间隔离带，管廊移位至中间隔离带下，取消部分道路两侧红线外绿化建设内容并逐年分期实施，从而导致社会资本方施工利润减少以及项目的投资收益率降低，对整个PPP项目的概算指标将产生影响的风险。
　　四、未取得财政补贴纳入地方政府人大决议，列入中长期财政规划的风险
　　财政部印发《政府和社会资本合作项目财政预算暂行规定》（财金[2016]92号）文件第十八条、第十九条、第三十六条明确规定，行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，然后通过对财政部门审核的汇总，再报请本级政府同意后，报本级人民代表大会审议，并将本级人大批准的政府对PPP项目的财政预算、执行及决算情况作为财政部门信息公开内容，从而保障政府在项目全生命周期内的履约能力。
　　另外，有的商业银行将财政补贴纳入中长期财政规划并经当地政府人大审议的文件作为融资的必要条件，某些项目未取得当地政府将该付费项目列入年度预算和中长期财政规划的人大决议的正式有效文件，项目融资困难的问题仍然存在。由于信息公开不完备将会给社会资本在项目运营期获得投资收益的预判产生影响。
　　五、实际收费收入低于估算值导致的风险
　　特许经营基础设施的主要收入来源是政府补贴和使用者付费。收费调整机制一般是政府方物价、财政等相关管理的，项目公司只能在约定的范围内提供收费设施的服务，项目公司想要调整基础设施的收费价格就必须等待许多政府部门的审批。
　　六、结语
　　综上所述，特许期的不确定分析风险，取决于很多没有预料到的长期变化因素，这也是决定社会资本在整个项目中成败的关键因素。政府审批延误和土地征用延误都会更多地涉及到政治风险而非财务风险，而这些会直接影响社会投资人的经济状况，往往会打击投资者对参与未来基础设施开发的信心。
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