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社会资本参与PPP项目的影响因素与对策研究

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  摘 要:本文对国有资本与社会资本参与PPP项目的机会进行分析,在阅读大量文献和资料、对于两者PPP项目参与的影响因素研究的基础上,从社会资本参与PPP项目的角度,分析其在PPP项目参与上的制约因素,得出结论:PPP项目的参与方自身的禀赋对于其参与PPP项目具有重要作用。并针对性地提出了社会资本参与PPP项目的对策建议。
  关键词:PPP;国有资本;社会资本;融资能力
  中图分类号:F035文献标识码:A文章编号:1008-4428(2019)05-0094-02
  一、 导言与文献综述
  随着PPP融资模式在我国的兴起,城市基础设施项目的建设进入了一个新的发展天地,PPP项目对不同资本的准入也逐渐有了一套渐趋完整的机制,由于各类资本之间的禀赋差异,其在获得PPP项目机会上也是存在一定的差异的,同时,这些差异一定或多或少地影响着PPP项目的发展与建设成果。本文从不同类型资本获得参与PPP项目机会的角度出发,探寻国有资本、社会资本各自参与PPP项目的影响因素。
  在市场环境日益复杂的条件下,政府部门对于合作伙伴的选择在整个PPP项目建设中发挥着重要的作用。PPP项目投资成本高、风险因素众多、建设周期长,且参与方众多,这些都意味着PPP项目建设存在着众多的不确定性。面对这些随时可能发生的风险事件,政府部门将会有意识得寻找禀赋较强的资本作为合作对象。这些禀赋不仅包括资本规模、资本使用效率,还有企业应对风险的能力、财务能力、融资能力等。孙银英(2011)认为影响企业竞争能力的因素包括财务、质量和非财务三个方面。财务因素分析主要是针对企业产生的资金效益进行分析,质量因素分析主要是考察企业实际获得收益的多少,非财务影响因素分析则侧重于企业策略的实施和长远发展。刘江(2014)认为国有资本与非国有资本的效率存在一定的差距,但这个差距会随着改革的深入而逐渐缩小。他基于2003—2011年的数据分析发现:第一,国有资本的竞争力普遍偏低,即使在国有控制力开始加强的新阶段;第二,国有资本与非国有资本之间的效率差异并没有随着市场化改革的进程而缩小;第三 ,国有企业作为政府实施宽松的财政政策和货币政策的主要受益者,并未能充分利用政策资源,反而在短暂政策性提升资本效率之后很快与非国有资本进一步拉大了差距。章昀玥,张云宁,欧阳红祥(2016)利用熵权法为各评价维度和指标赋权,研究表明私营部门的财务能力和商业信誉在PPP基础设施项目私人合作伙伴选择评价时占有较大的比重,由于基础设施项目建设往往建设周期长,投资大,若所选择的私营部门合作伙伴财务能力弱,一旦出现资金链断裂,项目的工期和质量都无法得到保障,因此强大的资金实力、融资能力以及制定合理的资金使用计划都是项目成功的重要因素。私营部门合作伙伴的商业信誉和历史业主满意度在综合评价过程中也应重点考察。此外,由于风险管理能力的权重较大,且风险管理关注度日趋增多,因此,在对合作伙伴进行选择时,除传统项目所关注的建设方案合理性以及建设管控水平之外,风险防范能力应重点关注。
  二、 社会资本参与PPP项目的制约因素
  在PPP项目的参与中,社会资本由于其规模小且自身实力不足等因素,制约其参与PPP项目的主要因素并非是其自身实力,而是来源于PPP项目特有的风险、 融资环境、政府行为等方面。
  (一)PPP项目存在较多风险因素
  基于全生命周期理论,PPP项目的风险可以划分为决策阶段的风险、融资阶段的风险、建设阶段的风险以及运营阶段的风险。
  1. 决策阶段的风险
  PPP项目决策阶段风险是在PPP项目的决策与准备阶段由于PPP模式选用不恰当、项目可行性研究不规范等方面的风险因素所导致的一系列风险事件。决策阶段的风险可以细分为:PPP模式选用不恰当风险、强烈的公众反对/敌意风险、项目决策延误风险、项目获准风险。
  2. 融资阶段的风险
  PPP项目融资阶段风险可以细分为:招投标风险、合同风险、获准风险、融资风险和融资成本高风险。PPP项目融资阶段风险指的是在PPP项目的融资阶段,由于融资方式、融资结构不合理等风险因素所导致的资金筹措困难等一系列融资失败的风险。
  3. 建设阶段的风险
  PPP项目建设阶段风险可以细分为:建设管理体制风险、设计风险、技术风险、质量风险、完工风险、进度风险、现场数据风险、供应与采购风险、建设成本超支风险、天气地质等环境条件风险和建设工期延误无法按时交付的风险以及安全风险。PPP项目建设阶段风险指的是PPP项目在建设阶段由于建设期政策变化、物价因素等风险因素可能导致的风险事件。
  4. 运营阶段风险
  PPP项目运营阶段风险可以细分为:运营收入风险、成本超支风险、费用支付风险、特许经营期风险、残值风险以及项目不唯一性风险。PPP项目运营阶段风险指的是项目建设成功后投入运营时,由于运营期的一些风险因素所导致的风险时间。
  5. 全生命周期风险
  全生命周期风险是指在全生命周期理论指导下,项目的整个过程中由于一些系统的、宏观的风险因素所导致的,贯穿于整个PPP项目阶段的风险事件。
  (二)社會资本融资困境
  PPP项目投资规模大,成本回收期较长,社会资本自身资金实力不足就需要通过金融市场进行融资。社会资本的融资困境主要体现在以下几个方面:
  1. 金融机构贷款困难
  PPP项目资金需求大,社会资本资金不足则需要向金融机构求助。由于政策因素以及资金安全方面的考虑,国有商业银行多倾向于将资金贷给资本规模大、还款能力强的国有大型企业。
  2. 证券市场不够发达
  我国的债券市场和国外相比不够发达,大部分民营企业在债券方面的交易不够活跃,且企业甚至对于债券不了解,债券市场供求方信息不对称,导致债券融资无法成为社会资本的主要融资方式。   3. 信用管理和担保体系的缺陷
  我国的信用约束机制尚不健全,缺乏行之有效的失信保障和惩罚机制,这使得金融机构在贷款时更加小心谨慎,甚至拒绝向民营企业提供数额较大的贷款。且由于担保体系不够完善,民营企业无法找到合适的担保方为其担保以获得贷款。
  (三)政府行为
  1. 政府对PPP项目把握不全面
  部分政府在推行PPP项目时,一般都会策划各种政策以及分成优惠措施。但在PPP项目建设运营期间,由于政府对PPP项目的了解不够深入,把握不够全面,因此会导致很多问题的产生。PPP项目在各阶段存在许多无法预测的风险因素,一个拥有契约精神的政府是社会资本参与PPP项目时最强有力的后盾。
  2. PPP项目形式不确定
  从目前的情况看,各地还存在将一些债务项目重新包装以PPP项目的形式重新面向市场招标的情况。由于地方政府对PPP项目把握不够准确,在处理PPP项目融资与盈利的关系上存在一些不足,这为社会资本的PPP项目之路增加了许多阻碍。
  三、 结论与对策
  与国有资本相比,社会资本在参与PPP项目的机会上,或多或少存在一些劣势,面对当前社会资本参与PPP项目的内在需求,以及在PPP项目机会获取上真实存在的一些问题,本文从社会资本自身的能力提升、PPP项目的规范以及PPP人才等方面提出具体的建议。
  (一)社会资本有意识的自我提升
  PPP项目自身成本高、周期长、回报慢的特点,对参与PPP项目的资本方提出了严格的要求,不仅对社会资本,包括国有资本在内的所有资本方都应对自身的能力做全方位的审视,了解自己的不足。对于PPP项目要求较强的融资能力、财务能力、应对风险的能力以及雄厚的资金实力,资本方都应针对性的提升其相应方面的能力。
  (二)规范PPP项目的合同内容
  在就PPP项目的具体内容协商时,政府和参与资本应对其中的内容在项目开展前便达成一致,针对项目过程中可能出现的风险事件,建立较为合理的风险预警机制和风险分担机制,以便在风险真实发生时,政府和参与资本能各司其职,将PPP项目的风险影响降到最小。同时,对于项目运营阶段可能出现的财务风险,在合同中规定好较为合理的财政补贴机制,确保PPP项目能顺利进行。
  (三)培养PPP项目专业人才
  PPP项目在我国发展时间不算太长,国内许多企业对于PPP融资模式尚不熟悉,这就容易导致企业对PPP项目认识不清,从而对PPP项目的准入标准认知不清。
  PPP项目的参与方众多,且流程较为复杂,这就需要大量熟悉各项政策法律、了解金融财务知识以及专业的项目管理方面知识的人才,来协助政府和企业更好地建设PPP项目,应对PPP项目可能出现的风险。同时,不只是对专业的PPP人才提出了要求。在政府和企业内部,也需要对参与PPP项目的相关人员进行各种PPP模式相关知识的培训,并在必要时,能为有关人员提供较为专业的咨询。
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  作者简介:
  朱贝,女,江西上饶人,江西财经大学财政学专业硕士在读。
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