探讨PPP项目资产证券化风险
来源:用户上传
作者:
摘要：PPP是一种政府与社会资本合作，即公共设施基础建设的一种项目运作方式。作为一种全新的融资模式，在推动公共设施基础建设中有着重要的作用。但是PPP模式也存在着很多缺点，如投资大、融资难、退出难、周期长等等，且PPP模式过于依赖银行贷款，资金缺口较大。而PPP项目资产证券化，是一种PPP的退出模式。本文从其主要特征及其运作模式入手，探讨PPP项目资产证券化存在的风险，指出PPP项目资产证券化的风险因素，并对PPP项目资产证券化发展提出建议。
关键词：PPP项目;资产证券化;退出模式;风险因素
中图分类号：D922.287 文献标识码：A
1 PPP模式分析
PPP全称叫Public-Private Partnership，即政府和社会资本合作，这种概念主要是由英国起源，指政府支持和鼓励私营部门或单位参与基础设施建设和公共服务，缓解政府短期资金投入压力，利用私营部门先进的管理理念和经营模式，提高公共服务的质量和水平，是“公私合营”的一种模式。广义的PPP是政府与私人组织合作关系的泛指，涉及面广，内容也较宽泛，主要包括政府购买服务、特许经营以及私有化等模式，狭义的PPP模式是指政府与私人部门组成特殊目的机构（SPV），是一种项目融资模式，双方共建共营、风险收益共担，合作期满后将项目资产移交给政府或政府制定机构的模式。本文中提到的PPP，主要是指狭义PPP。
在我国，PPP模式还承担着促进政府机构改革、职能转变的重任，PPP模式中，政府或国有部门从以往公共服务的具体提供者转变为监督者，不再参与具体、微观的公共服务事项，而是监督参与项目的私营部门按照相关标准和双方协议要求向社会公众提供服务。2013年以来，国务院及相关部门接连发布一系列政策文件，大力推进政府和社会资本合作模式，鼓励社会资本方通过各种形式参与到基础设施投资建设与公共服务的提供中来，取得了非常好的成效。截至2019年3月底，财政部PPP中心共入库1.2万PPP项目;总投资额近18万亿元①。可以说，PPP模式和PPP项目对扭转经济下行压力，保证经济大局稳定做出了巨大贡献。
当前经济发展进入了新的阶段，推动PPP项目资产证券化是推动经济发展的重要手段。作为PPP项目成功融资、落地的关键，PPP项目的退出机制即资产证券化，一直在不断地完善、不断地进步。近来，我国的资产证券化市场快速增长，参与的主体类型更多元，流动性增强，服务实业的能力提高。资产证券化的渠道也越来越多样，如资产证券化、股权转让、政府回购、项目公司上市等，但是由于我国PPP模式起步较晚，在实际运行过程中仍然存在很多漏洞及风险。
2 PPP资产证券化概念与模式
2.1 资产证券化基本概念
资产证券化[1]是指把能产生稳健现金流的特定资产或资产组合体，通过一系列结构安排和组合，对风险和收益进行分割、重组，从而使其转变为可以在资本市场转让和流通的有价证券，通过“真实转让”和“破产隔离”，实现基础资产的真实合规转让，通过将基础设施资产包装成标准化证券，有助于吸引社会公众参与投资PPP项目。
2016年底，发改委、证监会联合颁布发改投资（2016）2698号文，明确提出鼓励PPP项目采用资产证券化方式融资。
2.2 资产证券化的运作程序
正常情况下，PPP项目的资产证券化需要涉及发起人、特殊目的载体（SPV）、中介机构及投资者等不同类型的主体[2]。发起人是资产证券化项目的原始权益人，也是初始资产所有人，对PPP项目而言，一般由政府和社会资本方共同成立的项目公司作为发起人，第一步由项目公司将自身拥有的未来具备现金流的资产组合打包，出售给SPV公司。SPV得到项目公司出售的基础资产后，向项目公司支付购买资金，即可作为资产证券化的责任主体具体实施。承销商、银行、律师事务所、会计师事务所、资产评估机构、信用评级机构和信用增级机构分别依据各自职责对资产证券化产品发表各自意见。通过各方意见和主管部门批准后的资产证券化产品即可向各类投资者出售，目前主要是银行、理财、基金、信托和资管计划等购买资产证券化产品。
3 PPP项目资产证券化的主要风险
3.1 国家没有健全规范的法律法规进行指导
资产证券化是一项新颖的金融创新产品，PPP项目更是近几年才在国内大规模推广，国家对此没有很明确的法规和管理规定，没有从法律层面出台指导管理要求，导致具体操作细则无法出台。缺乏相关政策法规可能加大各参与方之间的纠纷处理难度，给PPP项目资产证券化的推动实施造成困难。例如在《PPP項目合同指南》中指出"PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系”。但是《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第十四条规定“人民法院审查行政机关是否依法履行、按照约定履行协议或者单方变更、解除协议是否合法，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范”。这就导致PPP项目最基本的问题，政府与社会资本之间就PPP项目合作形成的法律关系到底是属于行政法律关系还是民事法律关系，政府规定中都没有明确确定[3]。
3.2 有条件开展资产证券化的项目没有动力实施
资产证券化对项目要求较高，例如在《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》中，规定“项目公司作为发起人（原始权益人）的，应当已落实融资方案，前期融资实际到账。项目公司、项目公司的股东作为发起人（原始权益人）申请通过发行主管部门绿色通道受理的，项目还应当成功运营2年以上，发起人（原始权益人）信用稳健”，若前期融资已经到账进入运营期，项目公司最急需资金的建设期已经过去，进入稳定还贷期，无需使用资产证券化募集资金提前偿还银行贷款。对于条件比较好的新建项目，可以选择多种融资工具，如银行贷款、发行债券、产业基金等，不需要借用资产证券化可以满足融资需求。 3.3 资产证券化风险收益不匹配
对项目公司或社会资本方而言，首选的融资方式是银行贷款，在项目合法合规的前提下，如果未来收益有保证，银行是很容易支持的，融资成本也比较合理，再开展资产证券化反而会增加融资成本。PPP项目类型多是基础设施或公共服务类，公益属性较强，PPP项目的盈利预期就是盈利但不暴利，这就造成项目的收益水平较低，对投资者吸引力不大。PPP项目合作期最长可达30年，投资时间长，但是投资者更青睐于投资期限5年以内的资产证券化产品，对持有期限超过5年的产品则比较谨慎，或愿意投资但对投资回报预期比较高。PPP项目低收益、准公益性的特征与投资者意愿之间存在明显偏差。
3.4 PPP项目与资产证券化期限错配
PPP项目的特点之一就是经营期限长，文件规定PPP项目合作期一般为10年以上，最长可达30年，但是资产证券化的产品周期几乎没有超过10年的，这就导致资产证券化产品无法覆盖PPP项目的全生命周期，存在期限错配的风险[1]。
3.5 地方政府信用风险
PPP项目一般是由地方政府发起的基础设施和公共服务项目，其收益模式由使用者付费模式、可行性缺口补助模式和政府付费模式，其中可行性缺口补助和政府付费模式都需要政府每年从一般公共预算收入中划拨一定的资金用于支付项目公司，政府的补贴或付费支出必须通过纳入一般公共预算并通过人大决议审批，如果某项目的政府补贴支出未能通过人大审批，项目公司面临收入不足的风险，则资产证券化产品将无法按期支付。
4 资产证券化风险的应对建议
4.1 完善法律法规是前提
PPP项目是一种新型的投融资模式，对政府与社会资本而言都面临许多新的挑战，清晰明确的法律规定是市场化推广的前提，建议尽快出台针对PPP模式的法律或行政法规，明确政府和社会资本在PPP项目中的权利义务，增强社会资本的投资信心。要保证PPP立法的法律层级，目前我国不是没有PPP的管理规定，但普遍属于部门规章或地方政府规章，法律效力低，新出台的PPP管理要求至少是行政法规的层次。
4.2 解决期限不匹配
PPP项目长周期的特点决定了其不适合基金、私募等短周期、高回报预期的投资人，而是更适合中长期的投资人，保险等大体量、长周期和安全性要求高的资金与之需求更相符。建议政府方出台相关规定，鼓励商业保险、社保资金等机构参与到PPP项目资产证券化中来。也可以针对不同类型的PPP项目按照期限不同划分成短期、中期和长期，短期资产证券化产品期满后对项目重新评估，再次发行下一期资产证券化产品。
4.3 明确政府支付责任
对于在PPP合同及特许经营协议中明确的政府支付责任，政府方应保证按期支付，不能随意改变约定，避免“新官不理旧账”，防止因政府主要领导变动、职能调整或负责人变化带来的影响。
5 结束语
随着近年PPP模式的快速发展，政府、投资方和金融机构都对PPP模式及PPP项目资产证券化表现出非常大的兴趣，PPP项目资产证券化可以拓宽项目融資渠道，解决社会资本方退出机制，增强项目流动性，对PPP项目的健康、持续、稳定发展起到非常重要的作用。
参考文献：
[1]夏诗园.新阶段下PPP资产证券化风险防范研究[J].海南金融，2018（04）：4-9，26.
[2]席代金，李韵，江维.PPP项目证券化现状及未来方向初探[J].西南金融，2018（04）：39-46.
[3]韩克勇.PPP项目资产证券化风险管控研究[J].财经理论与实践，2017，38（05）：59-63.
[4]颜晓燕，董芳颖.我国PPP项目资产证券化融资问题及对策研究[J].南昌大学学报（人文社会科学版），2018，49（05）：82-89.
作者简介：杨濡菲（1983-），女，籍贯：安徽合肥，学历：本科，职称：中级会计师，研究方向：会计、审计。
注释：①中国PPP服务平台，全国PPP项月情况月报（2019年3月）。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/3/view-15059940.htm
