能源局之局

来源:用户上传      作者: 本刊编辑部

　　在新一轮中央政府机构改革方案正在设定之时，有人曾经幻想过成立能源部，人们也一度以为可以等来国家能源委员会。现在的结果是：在新的国家发展和改革委员会（以下简称为“发改委”）下设立能源局。
　　来自知情人士的消息透露，由于能源局只是一个内设局，虽然备受关注，但很可能并不会举行什么正式的挂牌或者成立仪式。
　　对于这样一个结局，业界似乎并不缺乏心理准备，最普遍的心态是：有总比没有强，路还很长。
　　有人已经断言，在这个10年中，最深刻地影响人们日常生活的经济变化，很可能会发生在能源领域。对于在春夏之交负重起步的能源局来说，不管是第一步，还是以后的每一步，可能都不会太轻松。
　　
　　分合循环重演？
　　
　　能源部，以及能源委，即使在中国，这也并非一个全新的概念。早在1980年，中国就曾经成立过国家能源委员会，1988年能源部也曾粉墨登场。虽然能源部只存在了不到四年的时间，但将石油、煤炭以及电力管理集于一身的架构，已经在形式上预演了现代综合性主管机构的雏形。
　　能源部的夭折，并不令人感到意外。当时相关产业的内在整合冲动并不强烈，加上行业仍然处于政企合一的状态，使得在貌似现代的外壳下，能源部很大程度上仍然是一个被强行撮合而成、主要履行行政管理职能的“拼盘机构”，而不是进行产业管理的综合性机构。
　　但到了1998年，随着三大石油公司的管理职能被剥离，能源市场的竞争主体已经开始逐步形成，单纯的行政管理已经越来越不能承受市场之重。另外，随着中国的经济不断推进，众多产业对能源的依赖程度不断加深，由于这种依赖和制约往往是共生的，这就使得能源产业的发展也受到更多的约束。西气东输项目尚未开工，与电力、建设、环保、市政等部门的协调就已经成为棘手的难题，在这种情况下，重建综合性能源机构的声音又开始出现。
　　到了2001年，希望重建能源部或者能源委的呼声，在业界就已经不绝于耳了。赞成者认为，成立一个直接隶属于国务院的部级能源主管机构，显然有利于制定国家长期的能源政策，以及更有效地进行宏观调控。
　　而且，2002年下半年以来，随着伊拉克局势的不断升级，加上中俄在能源合作方面出现的一些波折，中国的能源安全问题，也越来越引起人们的忧虑。成立一个单列的能源主管部门，会更有利于与外交部门进行协调和合作，以便更好地从制度层面上确保国家能源安全。
　　这些呼声形成的合力，使得在今年年初，人们对能源部或者能源委的成立，一度出现了相当乐观的情绪。在“两会”开幕前夕，一些媒体甚至言之凿凿，提前在新一届政府机构改革方案中锁定能源委。
　　看上去似乎一切都已经顺理成章，但实际上，情况要复杂得多。
　　
　　“保守疗法”胜出
　　
　　设立能源部在这一轮能源改革的决策中，几乎是注定要无疾而终。
　　最初的暗流来自能源企业。一些企业负责人担心，如果现在重新恢复能源部，会不会使得企业多了一个新的“婆婆”？一旦出现一个非常强势的综合管理机构，而这种机构的运作和监督机制又不够完善的话，很可能成为企业新的“紧箍咒”。
　　实际上，如果按照大整合的思路，来成立一个新的能源部的话，在现有的体制下，其强势地位又几乎是无法避免的。虽然没有精确的估计，但专家测算，目前能源产业中的国有资产总量，几乎占到了全国11万亿元国有资产总量的1/3，如果按照获利能力来计算的话，可能更高。
　　除煤炭行业之外，石油和电力企业都属于高利润产业。仅以石油工业为例，三大石油公司上市公司部分2002年的净利润达到了702亿元，缴纳的各种税收也超过了600亿元，加上电力企业，可以肯定的是，在国有企业总利润中所占的比例应该也在1/3以上。实际上，在2000年的时候，仅三大石油公司，对国有企业当年实现的总利润的贡献率就超过了四成。
　　一旦按照大整合的思路来设立单列的能源部的话，如何在现有的体制架构下来制衡其强势的地位，对于中央高层来说，也将是一个不得不面对的棘手问题。况且，这种大整合注定会耗时漫长，而且过程极其复杂，这显然不是此次机构改革能够在仓促间出手的。
　　从能源部后退半步的国家能源委员会，一度被认为前景光明。的确，这种委员会的架构既能实现对整个能源产业的综合协调和宏观调控，又能够避免能源部过分强势的暗示，似乎是重建综合性能源机构时的最佳选择，最起码也应该是最佳的阶段性选择。
　　支持与反对，处于胶着状态。临近“两会”开幕，仍然没有能够实现突破。
　　一种担心是，如果过多地组建产业性质的委员会，比如能源委员会、农业委员会以及交通委员会的话，可能会存在新一轮机构膨胀的隐患。因此，如何来设计委员会这种管理模式，防止在中国“橘变为枳”，应有一个整体的规划，不能简单地一哄而上。
　　在国外，这种委员会的设立以及授权，大部分都是通过立法的形式来赋予的。但在中国目前的机构改革语境中，行政授权仍然是一种更为现实可行的途径，这种方式的好处是，可以避免立法过程的繁琐，比较快捷地设立新的委员会。但潜在的隐患也相当明显，那就是这种行政式的授权往往弹性很大，缺乏有效的硬约束机制在内，一旦处理不当，其负面效应往往会很大程度上抵消其积极意义，官僚压倒了协调。
　　“在中国，即使通过立法来设置这种机构，前景都不容乐观，毕竟中国整个机制要接受这种文化和理念还要假以时日，更何况几个部门之间碰碰头，就要设立一个新机构了。”一位不愿透露姓名的业内人士在接受《财经》采访时毫不掩饰自己的担心。
　　国家电力监管委员会（以下简称为“电监会”）的揭盅，也使得能源委的地位更加尴尬。按照电监会的设计，其直接隶属于国务院。但从产业角度来看，一旦能源委成立的话，将电力监管纳入其架构之下，当是应有之义。
　　可是，电监会被广泛看成一个试验专业监管机构的改革样板，如果尚未启动就要重新“定位”的话，这无疑是一个相当尴尬的事情。
　　在大整合的种种条件尚存疑问的情况下，“小整合”或许是不得不采取的，一种最为稳妥和现实的探索形式。
　　
　　“新政”与老面孔
　　
　　据悉，原国家计委基础产业司以及产业发展司会被打乱，其中与能源相关的部分，将构成新设的能源局的主体。原国家经贸委下的资源节约与综合利用司，与能源相关的部分也将并入能源局。
　　不过即使在新的发改委内部，这种整合也很难一步到位。知情人士表示，能源产业的定价权，仍然会保留在价格司中间。
　　从技术角度来说，能源和交通等方面的定价存在很强的关联性。以煤炭为例，其运输成本甚至比生产成本更高；而交通方面的定价中，燃料开支也是最为重要的成本项目之一。因此，定价权是否会转移到能源局，不仅要取决于能源局这一机构设置本身的稳定性，还要取决于交通体制方面的改革进度。
　　因此，最起码就目前而言，能源局最初的职能定位，仍然主要会放在宏观政策的制定，以及能源总量的平衡等方面。
　　但即使这种改革还远未彻底，其中蕴含的积极意义仍然是不可忽视的，如果不把能源局看成一个永久性的停靠站的话。
　　新的发改委旗下的能源研究所能源经济与发展战略研究中心副主任刘小丽对记者坦言：“（能源局）应该是一种都可以接受的折中方案。”
　　先行设立一个能源局，不仅暂时缓解了分散管理，缺乏综合性职能部门的弊端，同时，能源局的运作，又能为最终建立一个新的能源委甚至能源部，在宏观调控、长期规划以及完善立法等各方面进行有效的积累。

　　实际上，在另外一个层面来提升能源局话语权的努力也在进行着，新任发改委副主任张国宝被认为是首任能源局局长的热门人选。
　　业内人士指出，一旦张以副部级的身份来执掌能源局，不仅将使得能源局与发改委下面其他司局的内部协调更加通透，同时，还有利于更好地与新成立的国务院国有资产监督管理委员会（简称为“国资委”）、外交部、科技部以及国防部等部门之间更好地进行对等沟通。
　　虽然在过去的几年中，张国宝就一直以原国家计委副主任的身份主管能源产业，并担任西气东输工程领导小组组长职务，但他为人却相当低调。在公开媒体上，几乎看不到任何其个人履历的报道。根据《财经》侧面了解的情况，有着工程技术硕士教育背景的张，毕业后曾短暂供职于外国专家局联络处，1983年进入国家计委原材料司。虽然其后曾在国家原材料投资公司工作过一段时间，但很快又重返国家计委，历任投资司工业处处长、投资司副司长、国家计委副秘书长。
　　中国石油天然气集团公司一位人士在接受《财经》采访时表示，50多岁的张国宝组织协调能力强，在行业内人脉很广；另外一位熟悉能源界的投资银行的人士，则用“非常聪明，具有相当能力”来称赞张。
　　至于副局长的人选，目前普遍的观点是，很可能会分任三位副局长，分别侧重于石油（含天然气）、电力以及煤炭三个领域。
　　在石油方面，原国家计委局级巡视员徐锭明被认为是可能的人选之一，徐在基础产业司不仅广泛参与了中俄能源合作，并且担任了西气东输工程办公室主任。而在电力方面，曾在电力改革进程中充当旗手之一的原基础产业司副司长王骏，也受到了广泛关注。至于在煤炭方面的副局长人选，消息人士透露，不排除来自原国家经贸委的可能性。
　　
　　鏖兵石油储备
　　
　　能源局成立之后，业界普遍认为，其开局之战几乎肯定会放在石油问题上。
　　“即使这次（伊拉克战争）没有出现最坏的情况，但我们也应该意识到，以后一旦发生了最坏的情况，我们是否已经做好了准备？”在接受采访时，中石油集团公司石油经济与信息研究中心经济部副主任单卫国毫不掩饰自己的忧虑，“毕竟（石油）战略储备并不是一天建成的。”
　　虽然早在2001年，国家就把建立石油战略储备纳入“十五”规划，并且与包括国际能源署在内的国际机构就建立石油应急体系进行了广泛的交流，但真正让人们意识到缺乏战略储备的危机感的，还是从去年下半年就开始步步升级的伊拉克危机。
　　实际上，石油战略储备的概念，就是脱胎于上世纪70年代的中东石油危机。1974年11月，主要由西方石油进口国组成的国际能源署诞生，其第一使命就是保证能源安全，而采取的主要措施则是要求成员国必须建立国家石油战略储备体系，以便在石油供应面临中断威胁的时候，能够迅速释放储备来缓解对国内经济造成的冲击。
　　而战略储备的数量，最初的要求是，净进口国的战略储备量，必须不低于相当于60天的净进口量，到了1980年，最低要求又增加到了90天。
　　而作为经合组织之外最大的石油净进口国，中国在建立石油战略储备的问题上却一直进展缓慢。业内人士指出，最初的问题是估计不足，“十五”规划给出的战略储备的目标也只有800万立方米，即使到2005年原油进口量只增加到8000万吨，这样一个保障水平也是远远不足的。
　　2002年下半年，随着国际局势的日渐升温，由原国家计委和国家经贸委牵头的建立石油战略储备的工作终于正式启动，而随着能源局的分娩，这项工作无疑将成为其必须承接的“头等大事”。
　　知情人士对《财经》透露，根据目前的石油战略储备规划，一期的储备目标将为1500万吨，约相当于2002年78天左右的进口量。从长期来看，随着中国的原油进口量预料将很快突破1亿吨，储备量最终达到1/4的净进口量，即相当于国际能源署要求的90天的储备水平，将是一种必然的趋势。
　　从国际上的经验来看，从开始建立石油储备，到最终达到设计的储备量，可能需要5年～10年的时间才能完成。
　　而储备方式，从初期的情况来看，中国更倾向于通过财政支持的方式，通过石油企业建立战略储备。据悉，这1500万吨的额度，将主要由中国石油化工集团公司来承担，因为其几乎占到了中国八成以上的原油进口量，按照国际上的惯例，石油公司需要承担的战略储备的义务，往往也与进口量成正比。此外，中国化工进出口总公司也承担了原油国际贸易的政策性功能，因此也将会承担一定的额度。
　　实际上，对参与石油战略储备感兴趣的企业，据悉还包括中国远洋运输集团等多家国际贸易机构，因为原油和成品油贸易，都是典型的可以获得长期稳定回报的大宗贸易种类。
　　而至于中石油集团公司，分析人士指出，鉴于中石油在上游资源上具有的优势，其可能会对一些已经开发的油井，采取就地封存的资源储备的方式，来增加石油战略储备的多样性。
　　但是石油战略储备，却并不只是建储备库油罐那么简单，围绕这个主题如何去构建面向公众的能源应急体系，目前还是个谜。
　　
　　更漫长的道路
　　
　　建立石油战略储备的努力，对于能源局来说，还仍然是冰山的一角，即使就短期而言，还有许多更加深远的主题，等待其去拓展。
　　参与启动面向公众的中长期能源政策，将是能源局无法逃避的几个主命题之一。中国国际问题研究所研究员夏义善认为，中国应该致力于长期性的能源研究工作机制的形成，尽快建立一个跨部门的顾问组或者委员会，来协调组织整体能源战略研究。
　　以美国2001年发布的国家能源政策为例，其起草机构并不是能源部，而是“国家能源政策发展小组”，这个小组的成员，除了能源部部长及现任副总统切尼、国务卿鲍威尔，还包括了财政部、内政部、农业部、运输部、商业部的部长以及其他相关机构高层人士。在日本，发布长期能源政策的，也是由多方人士组成的能源顾问委员会。
　　但能源部门在能源政策制定过程中的作用仍然是相当关键的，因为不管是在居中协调方面，还是在提供坚实的决策信息支持方面，综合主管机构都起着难以代替的作用。
　　对于发改委旗下新分娩的能源局来说，一方面要尽快建立这样一种多部门的决策机制，另外一方面又要尽快完成支持信息的积累，而且在中国，不同部门之间的关系平衡更加复杂和微妙，这些，都将使得能源局面临巨大的压力。
　　而如何协调中国三大石油公司在海外的扩张，并且对中国的海外能源战略进行有效的协调，也是一个日益凸现的难题。一些业内人士建议，鉴于目前三大石油公司在海外的竞争主要集中在上游（原油和天然气的勘探、开发、生产）领域，因此不妨借鉴日本建立国家石油公团的做法，建立一个中国石油企业海外工会，用对话来代替潜在的恶性竞争的危险，以免无谓地抬高了保障石油安全的成本。
　　除了协调三大石油公司之间的关系，在中国石油企业的海外战略中，如何协调这些企业与政府相关部门之间的关系，也会磨砺着能源局。实际上，早在1997年前后，因为审批手续繁琐等种种原因，中国已经错失了一些低成本收购的良机。
　　而海外收购和业务拓展，真正的时机存在的时间都不会太长，有时候可能还需要在外交等方面进行更好的交流。能源局能否有效地打通与石油企业的大东家国资委和外交部门之间的合作通道，帮助建立快速决策的机制，相信也不会轻松。
　　虽然原中石化集团总经理、股份公司董事长李毅中目前出任了国资委副主任，使得未来能源局与国资委通道的渠道或许会更加顺畅一些。但由于出资人和产业主管部门的角色差异，有些立场的差异弥合起来也不会容易；而与外交部门的合作，启动“能源外交”的大幕，对于双方而言，也都是“摸着石头过河”，并没有太多成熟的东西可以借鉴。
　　实际上，能源是一个相当广泛的范畴，如何加快包括风能、太阳能、地热能、生物能以及垃圾发电等可再生能源的开发，调整天然气以及核能发电在整个能源结构中的位置，对现有的节能政策和技术进行系统化的梳理和规范，并且建立国家长期的能源技术储备，这些更加专业化的要求，对于刚刚完成“小整合”的能源局来说，都意味着浩繁的工作量，以及一个持续的艰苦过程。

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