税收征管体制转型

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　　税管漏洞
　　
　　曾经轰动一时的刘晓庆偷逃税案终于结案。据记者获知，北京市地税局稽查分局专门人员经过半年多的艰苦工作，终于基本查清案情：从1996年开始，刘晓庆公司采取不列或少列收入、多列成本、进行虚假纳税申报等手段进行偷税，偷逃所得税、营业税、城市维护建设税等多个税种。有消息称，专案组从刘晓庆公司账面上查实偷逃税金额达196万元。据一位专案组成员透露，刘晓庆目前精神比较稳定，正在等待即将到来的公诉。
　　“查税的过程非常艰难。”一位曾参与刘晓庆税案调查的工作人员说。很多财税界人士都指出，196万元不过是冰山一角而已，肯定还有很多没有查出的部分。
　　这位调查人员对记者讲述了一个细节：若干年以前，红极一时的刘晓庆去南方某镇演出时，在当地百货商店花4.1元买了一把改锥，并要求营业员开具了发票――这是一笔谁也不会注意到的小额交易。回北京后，刘晓庆神不知鬼不觉地将发票的金额改为41万元，并列入公司成本进行税款抵扣。这件事过了很多年，在历年的税务稽查中都没有被发现。今年查案的时候，专案组怀疑这张发票的真实性，派专人赶赴南方小镇，找到了那张发票的另一联，才揭穿了这个弥天大谎。
　　类似这样的偷税“游戏”都需要稽查人员一一核实。实际上，刘晓庆偷逃税款手段并不是非常复杂，但之所以税务机关在几年间的数次例行检查中都未能发现，据中央财经大学税务系刘桓教授指出，其中很大的原因在于中国的税收征管体系存在缺陷。
　　与西方一些成熟市场经济国家不同，中国历来比较注重税制完善，而相对忽视税收征管体系的建设。国家税务总局征管司司长王文彦在接受《财经》采访时指出，以前我们总认为经济决定税收，其实，经济决定的只是税源。在税源和税收之间有一个重要的征管环节，只有把握好这个环节，才能把税源充分转化为税收。
　　
　　以票定税和核定定税
　　
　　中国确定税源的方式主要有以票定税和核定定税两种。严格说起来，很多税收的征管漏洞，与我们国家长期以来无法准确地确定税源有关。
　　所谓“以票定税”，是指严格以票面的数额来确定计税依据。税务机关控制了税票等于控制了税收，征收的计算也很简便。但是从另一面来讲，“以票定税”制度在客观上形成了税收的漏洞。除了类似上述刘晓庆4.1元改锥的“阴阳票”，经营者以不开发票的手段逃税也非常普遍。对于普通百姓来说，发票最大的功用是报销，如果不能报销，似乎就没有索要发票的必要。这样，消费者不要发票的行为客观上为营业者逃税提供了方便。
　　针对这种情况，今年以来很多地区推出了有奖发票，希望以此激励消费者索要发票，可谓用心良苦。虽然目前还没有数据表明此项措施为政府增加了多少税收，但以博彩的方式作为监督国家税收的载体，多多少少总有一些不妥。何况在很多地方，销售商开出发票的前提是把价格提高10％～17％，在微乎其微的中奖几率和看得见的“实惠”价格之间，并非所有的消费者都愿意选择发票。
　　核定定税是指税务机关根据业务量来核定营业额的征税方式，这种定税方式简便易行，对于一些小规模纳税人，税务机关常常采取此种方式征管。但是，在实际操作中，税务机关很难将业务量核定得非常准确。以大连市某私营火锅城的核定税额为例，税务机关核定该店的月营业额为12630元，按照9.5％的征收率计算，该店每月上缴税款1200元。但根据该店内部人士透露，该店每天的实际营业额不低于2200元――与核定额相差了五倍之多。
　　核定定税方式的另一大弊病是税负严重不公平。同一地区同一行业同一经营规模的企业，因为采用的定税方式不同，所承担的税负差别很大。根据山东省某市的国税局的统计资料显示，该市的电脑行业中，同样经营面积的一般纳税人比核定征收的纳税人缴纳的税款多达九倍以上。
　　国家税务总局征管司司长王文彦在接受《财经》采访时表示，想要提高税收征管水平，只有一条路可以选择，那就是强化税源监控――这是税务机关最应该做的事情。遗憾的是，现在税务机关基本没有能力控制税源，完善的税源监控机制还没有建立起来。
　　
　　“金税工程”成败
　　
　　所谓税源监控，就是税务机关通过各种方式，最大限度地掌握应征税源的规模和发展情况。王文彦司长介绍说，税源监控体系包括完善会计核算、控制资金周转和控制税基。通俗地说，税务机关要做的是确定税源和监控企业的资金周转。在以“以票定税”为主的征管制度之下，税务机关控制了票据也就等于控制了税源。
　　近年来，我国围绕着票据监管实施了不少信息化工程的建设：如建设金税工程、推广税控器具、推行CTAIS（中国税收征管信息系统）等等。其中，覆盖面最广、功能最强大、收效最明显的税源监控手段是金税工程――根据刘桓教授的说法，金税工程是税源监控的“集大成者”。
　　金税工程是国家税务总局建设的税收信息管理系统工程的总称，其功用在于通过先进的计算机网络技术，实现全国税务机关信息共享，从而全面加强税务机关对税收的监控和管理。
　　金税工程包括防伪税控开票系统、防伪税控认证系统、增值税计算机交叉稽核系统和发票协查系统。1994年，作为金税工程一期的增值税交叉稽核系统在50个大中城市试点。1998年，金税二期工程开建，至2001年7月1日，金税二期基本建成。
　　在今年召开的全国税务系统信息化建设工作会议上，税务总局局长金人庆指出，“金税工程”二期在遏制骗税和税款流失上取得了显著的收效。目前，交叉稽核系统在全国3385个区县以上的税务机关联网运行，全国涉嫌增值税违规发票数量明显呈递减的趋势。税务机关稽查增值税案件的时候，也不再需要办案人员千里迢迢赶往纳税人从事生产交易活动的地点，只要将纳税人的税号或者开具的发票号码输入电脑，发票的其他联的信息就可以显示出来。
　　但是，由于我国的税收信息管理仍然不够完善，金税工程依然不能织成一张“天网”。其中信息数据的采集是一个薄弱环节。由于我国国税、地税、工商、银行、财政等部门的信息化建设程度差别较大，还不能实现相互间的网络互通和信息交换。加之目前的征管软件和报税软件，普遍只重视纳税人的申报表、税务登记、税款入库和专用发票数据的收集，因而造成了税务机关对于纳税人的财务报表、经营状况、银行存款以及会计等信息基本无法采集的情况。
　　另外，由于技术原因，“金税工程”系统庞大，经常堵塞，偶尔还会自我崩溃，纳税人和税务人员使用起来非常不方便。
　　再者，金税工程的信息系统本身无法排除纳税人的虚假申报。有些不法分子利用金税工程的这些漏洞，成立虚假的公司，在税务局领取了增值税发票之后，逃之夭夭，干起卖发票的罪恶勾当。今年初，“焦点访谈”所披露的“潮汕大案”，犯罪者就是利用这种方法使国家流失税金28亿元。
　　
　　
　　“税评体系”缺憾
　　
　　税评体系是另一项加强税源监控体系的制度。中国的税务管理是从专管员制度开始的，这种方式早已被证明为不可行――目前，我国仅增值税纳税人就有1600万，而所有的税务人员加在一起才不过100万人，因此需要拿出一个比较科学的方法帮助税务机关了解哪些税源有问题，需要重点监管。税评体系就是通过建立不同的评价标准和体系，对纳税企业做出税收方面的评价，其作用在于通过比较评估，指出纳税人或者税务机关可能存在的问题。上文所述的因核定定税导致的该市电脑行业税负严重不公的情况，就是该市国税局在税务评估中发现的。

　　利用税评体系可以使税务部门对企业的发展和税源情况心中有数。正常情况下，某行业中的一些1000万元固定资本、2000万元流水额的企业，每年交纳的企业所得税在200万元上下，如果其中某企业只交了20万元，就可能有问题――当然，也可能有别的情况，如管理有缺陷或是经营不善，但税收评估至少可以发现某企业确实比同行业缴纳的税款低很多，这家企业就会成为税收稽查的重点对象。
　　就程序来说，税评体系的一般运作方式是，税务机关通过了解企业经营、管理和行业特点，运用经济模型计算得出一个公式，将纳税人的注册资金、行业规律、周转额、技术等级等重要数据输进去之后，计算出纳税人应该具有的税收效果。然后把实际中企业纳税的情况相比较，从而筛选出一些可能存在问题的企业，进行重点稽查。
　　比如说，某一个行业如建筑业，其特点是票据不健全。但是在一个地区拉一个土石方大概需要多少民工，多少工钱，大概是有定论的。另外房地产本身的价格是固定的，成本、收益可以有一个大概的标准来确定。在这个基础之上可以形成一些数据，筛选出一些可能存在问题的企业进行重点稽查。
　　可是，在现实中，税评体系还没有发挥应有的作用。中央财经大学税务系刘桓教授介绍说，税评体系在国外经常被采用，大部分国家早已建立起了税评的模型。但是在中国，税评体系还处在探索阶段，只有少数城市开始使用。
　　王文彦司长告诉记者，税评体系在实际中的统计基数就很不准确，统计口径也不尽相同，因而评估的结果并不是准确的，这是中国税评体系的最大缺陷。
　　
　　税控体系建设迫在眉睫
　　
　　要加强征管，进行税控体系建设成为必由之路。
　　今年10月15日，《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》开始实施，其内容增加了税务信息共享、强化财务核算、控制企业周转、严格税务登记制度、推行“税眼”监控、实行群众监督等征管措施，它从制度上加强了税源监管的力度，也发出了我国税收征管体制开始转型的信号。
　　目前，金税工程的三期正在酝酿之中，它将覆盖所有的税种和所有的征管环节，并与有关部门进行联网，从而解决二期工程中存在的一些隐患和不足。三期建设完成后，还可能进行四期、五期的建设。
　　而所谓的“银税工程”也在拟议中。“银税工程”是银行系统的信息联网，它是“金税工程”的延伸，当税务与银行的信息系统实现联网之后，税务机关可以监控纳税人的收支和交易情况，从而达到税源监控的目的。今后，税收、银行、工商、行政等部门都实现信息化共享，组成真正的“电子政府”。若能如此进行税源监控系统，税收征管漏洞则将大大减少。
　　“只有准确锁定税源，才谈得上强有力的税收监管，”王文彦司长在谈到税源监控体系作用的时候归纳出四个字――“无可估量。”

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