中国农村金融存在的问题及对策

来源:用户上传      作者: 徐亚文

　　【摘要】 发展农村经济，建设社会主义新农村，离不开农村金融的支持。农村金融结构是研究农村金融的关键点，其中研究金融与非正规金融结构是我国农村金融结构中的重中之重。本文针对我国农村正规与非正规金融结构存在的问题，提出一套切实可行的解决对策。
　　【关键词】 农村金融；问题；对策
　　
　　一、现状
　　
　　新中国成立以后，中国农村金融机构伴随着国民经济的发展在不断的发生着变革，但纵观建国以来五十多年农村金融机构体系，可以发现在中国农村金融机构体系中始终存在一个二元结构，即正规金融机构和非正规结构同时并存，二者在发展过程中先后、共同为中国农业和农村经济的发展提供了必要的金融服务。
　　（一）正规金融现状
　　正规金融主要有:中国农业银行、中国农业发展银行、农村信用合作社、农村商业银行、中国邮政储蓄、保险公司等。目前我国农村正规金融机构区域结构不合理。在中国农村金融结构中，农村金融机构城乡布局和区域性布局失衡严重。在城市和东部经济较发达地区所属农村，农村金融机构的区域布局相对较完善，农村商业金融也较发达，农村金融商品的供给较为充分。而在广大的中西部地区，虽然也形成了农村信用社、农业银行、农业发展银行“三位一体”的结构，但由于正规金融在这些地区功能退位，农村商业金融很不发达，农村金融商品的供给相当匮乏，主要依靠农村合作金融供给。
　　（二）非正规金融现状
　　非正规金融主要有：农村合作基金会、当铺、私人钱庄、私人借贷和高利贷等。由于中国金融是一种以政府主导为主的结构体系，因而非正规金融长期受到制度抑制。虽然非（准）正规金融组织远较正规金融灵活，但由于无法组织化和正规化，民间金融组织基本上属于零打碎敲，在地下或半公开状态下活动，不能在农村市场经济中起到应有的作用。另外，非正规金融由于缺乏必要的规范和管理制度，运行极不规范，存在着诸多急需解决的问题：一是存贷款利率普遍较高，大大的超过了中央银行规定的存款利率基准和浮动幅度，影响了农村经济的发展后劲。二是存在着较大的金融风险。非正规金融组织良莠不齐，有些一开始就出现非法集资、经营者卷款潜逃的现象，影响了农村金融市场稳定。
　　
　　二、问题
　　
　　（一）农村金融制度变迁的路径依赖，阻碍了农村金融结构的建立健全
　　我国农村金融制度变迁具有一种明显的路径依赖性，其对制度变迁有极强的制约作用。作为农村金融体系中的既得利益者，农业银行、农村信用社，为了维持垄断权利与垄断租金，对外来竞争者持排斥态度。而作为决策者的政府，固有的“有限理性”使其对传统体制有着极强的依赖性。基于怕丧失对金融资源控制的担忧，持谨慎保留态度。这就使得新进入者如农业发展银行、邮政储蓄的信贷功能受到严重制约，农业发展银行作为我国唯一的农业政策性银行，目前已经基本沦为“收购银行”，只负责粮棉油收购资金的管理，局限于单一的国有粮棉油流通环节的信贷服务，邮政储蓄如农村资金的“抽水机”，只存不贷，导致大量农村资金外流，而大量存在的农村民间金融则只能“地下活动”，无法取得合法的身份。
　　（二）国家和金融机构的制度偏好，使得农村资金大量外流
　　在传统体制下，国家是通过强制性手段转移农业剩余来达到以农补工的目的，致使我国大量的农业资金以“剪刀差”等形式流向城市。改革开放以来，农村改革和随之进行的城市改革对传统体制有所突破，市场机制开始逐渐配置农业资源，工农产品比价也趋向合理，但是，总体上的城市偏向政策并未改变，特别是由政府主导的金融体系改革并没有从根本上改变其城市和工业导向，这主要表现为限定利率水平，以降低工业发展的成本；建立国家垄断的以国有银行为主体的金融体系，并通过市场准入等政策，限制其他各种金融形式的存在，为城市工业发展筹集资金；以信贷配给的方式规定贷款人资格和贷款投向，重点支持国有工业企业；规定较高的准备金率，使中央银行掌握更多的资源并控制金融机构的运行等。中央政府的这种战略目标选择是造成农村资金流向城市、农村金融缺失的制度性因素，正规金融组织在机构设置与布局、股权结构与法人治理结构、行为约束与激励机制等方面的种种安排只不过是这一战略的微观层面上的具体体现而已，它们的金融资源长期向非农领域和国有经济倾斜，这是一种明显的制度偏好。加上在农村地区的信息搜寻、监督、执行的成本远大于其收益，使得正规金融部门逐渐“淡出”农村，并把在农村地区吸纳的大量资金投向非农领域。引起不断发展壮大的农村非公有制经济和对金融需求日益增长的农民，只能转而求助于应运而生的民间信贷，从而导致民间金融的繁荣。
　　（三）农村金融的制度环境缺失，使得农业部门融资困难重重
　　目前，我国农村金融的生态环境欠佳，很多制度缺失或不完善，使得农村地区融资困难重重。首先，农村信用制度的缺失影响到农村金融扶持的力度。一方面，整个农村信用意识比较淡薄，乡镇企业借改制、破产逃废银行债务的行为屡禁不止，金融机构维权难度大，银行债权案件判决后执行难、费用高。另一方面，农村的信用制度和体系建设滞后，金融机构无法准确判断客户的信用状况。由于农村地区缺乏有效的社会信用体系，农村金融机构对贷款所蕴涵的风险不能进行适时监测。同时，由于农村中小企业财务制度极不健全，做假账、提供虚假会计信息，“上报政府产值高、上报税务利润少、上报银行效益好”的现象非常普遍，金融机构难以掌握企业执行国家会计和审计准则的真实情况和企业运行的真实状态，加之信用信息开放度较低，缺乏企业和个人信用信息的正常获取和检索渠道。信息不对称、使贷前调查、对企业的效益分析、贷款风险预测等无法正常进行。其次，法制环境缺陷。一是现行法律体系中缺乏《农村金融法》或《合作金融法》等专门法律规范来保护农村金融这一相对弱势领域。二是为更好维护金融债权和信用秩序，现行法律条文有待补充与完善。三是农村法制建设较为滞后，普遍存在执法行政主导现象，行政干预“过度”。第三，农村贷款担保制度的缺失。为防范贷款风险，金融部门一般要求贷款者提供抵押，农户和农民企业缺少有效的抵押资产，又没有有效的担保机构给予提供服务，贷款担保难以落实，农户和农民企业融资难的问题非常严重。
　　（四）国家对农村金融的政策支持不够
　　农业是弱势行业，世界各国政府对农业都采取支持政策，对直接为农业服务的农村金融也有较多的优惠政策。我国不仅是个农业大国，还是一个农业相对落后的国家，国家对农村金融虽有更多的扶植政策，但是，在这方面却没有做到位，优惠政策没有给予，或不能落到实处，使农村金融机构不能健康快速发展。
　　
　　三、对策
　　
　　（一）改革现有的农村正规金融体系是进行我国农村金融制度和结构创新的基础和前提
　　1. 明晰中国农业银行在农村金融市场的定位。农行应该发挥其机构覆盖广的优势，服务区域可以集中在县城，但是服务对象可以延伸到农业产业链的中下游环节，包括农业产业化经营企业、农产品加工及流通企业，还有公司加农户模式的大农场。实力雄厚的中国农业银行应在保持优质客户的同时，积极尝试拓展其他服务对象，改进服务手段，丰富服务工具和扩大服务范围。
　　2. 扩大中国农业发展银行的业务范围。在农村金融体系中，政策性金融是非常必要的，可以通过其弥补市场失灵。这方面我国可以借鉴发达国家的经验和做法，调整中国农业发展银行的业务范围，在粮棉油流通领域的基础上，延伸服务对象和扩展服务内容，由目前的仅支持粮棉油收购业务向产前、产中延伸。例如，开办农业综合开发贷款、粮食生产专项贷款、农村基础设施建设和扶贫贷款等业务。同时为配合业务范围的扩展，可以借发行金融债券、增红扩股等形式增加资金来源，增强支农的资金实力。在农发行机构网点分布较少的情况下，可以委托农村信用社代理。

　　3. 深化农村信用社的体制改革。由于农信社是带有浓厚的官办色彩的商业性机构，导致其支持“三农”的政策性目标和作为商业机构的盈利目标产生冲突，也间接导致大量农村资金的外流。因此，一要解决农信社的目标冲突问题，坚持为“三农”服务的大方向；二要因地制宜，按照合作制、股份制和股份合作制的原则规范农村信用社；三应进行创新，从农村经济金融发展和农民的实际需求出发，增强和完善其服务功能，积极开办政策性金融机构和商业银行委托业务，增加为农民服务的金融业务品种。
　　4. 改进农村邮政储蓄资金的运行机制。邮政储蓄的“只吸储不贷款”的运做模式，其吸收的资金少有回流农村的。要解决这种局面可有以下措施：一是对县一级的邮政储蓄部门，上级邮政部门要适当放宽基层储汇机构除交存人民银行转存款后剩余资金的限额，鼓励基层储汇局与农村信用社开办协议存款或委托贷款业务；二是按照市场的运行规则，对邮政储蓄资金，可以直接购买以国家名义发行的农业发展特种债券，确保农村资金吸收的存款重新返回农村，这对于农村信用社的保质补贴利息也是一种补偿。
　　（二）加强农村非正规金融组织的管理，规范民间金融活动
　　1. 要坚决禁止和取缔非法农村非正规金融组织和非法金融活动，逐渐使地下金融浮出水面，允许农村非正规金融组织合法化，这就需要建立一套严格的法律法规作保障。
　　2. 合理的引导非正规金融组织参股农村信用社等正规农村金融机构，规范农村民间金融活动。
　　3. 在条件成熟的时候，政府应该尝试放松对非正规金融组织的市场准入限制，因势利导的在农村建立起股份制或股份合作制民营商业银行。
　　（三）加强立法，规范农村金融健康发展
　　1. 加强保护农业方面的立法。①以法律形式明确农业的国民经济基础地位，以及中央和地方应给予的政策支持；②按照不同区域各个产业比重状况，规定农村金融机构在农业方面的资产运用比例，通过调整农村金融机构的资产运用结构加大农业产量的投入增量。
　　2. 制定有关中国农业政策性金融的法案，完善政策性金融功能。①要明确中国农业发展银行的资金筹措方式；②明确农发行的业务范围；③要求建立严格的预算管理和考核内控体系，实现农发行自身的可持续发展。
　　3. 制定有关农村合作金融的法案，规范农村组织金融的发展。①尽快将合作金融的产权关系用法律的形式固定下来，使合作金融的产权界定有法可依；②健全法人治理结构，形成完善的决策、执行和监督机制。
　　4. 对商业银行在农村设置分支机构实行市场准入制度，完善和规范各商业银行设在县级以下的农村经营网点的金融服务功能，取消单纯吸收存款的网点，对其资金投向和投量给予一定比例的限制，以确保资金不能大规模流出农村。
　　5. 建立农村金融存款保险制度。①指定相关法案，尽快设立存款保险公司，强化其担任机构清理人的权限以及处理问题机构的功能和模式，以迅速解决农村金融机构的经营危机；②实行强制投保制度，充分发挥存款保险基金对于农村金融的稳定作用。③指定购买不良金融机构的办法，减少短期行政行为。
　　（四）强化监管机构的监管职能，促进农村金融的稳定发展
　　1. 强化监管机构对农村金融机构尤其是农村信用社的金融监管，督促农村金融组织加强内控制度和安全稳健的经营标准的建设，完善法人管理结构，提高自我约束能力和经营管理水平。
　　2. 加强对农村金融机构资产质量、亏损状况、内控机制的监督检查，严格管理高级管理人员和重要业务人员，防范化解金融风险。
　　3. 扩大金融预警系统的应用，采取及早介入辅导和强化管理的模式，对经营风险高的农村信用社与国有商业银行基层机构加强专业辅导，以及早改正其经营缺陷，降低其经营风险。
　　4. 破除垄断和消除无序竞争，维护农村金融的良好秩序，坚决打击并取缔非法农村金融组织和非法经营活动。
　　5. 加大政府支持农村金融的力度，促进农村金融发展。①采取税收减免和融资便利等倾斜政策措施，加大对农村金融结构的再贷款力度，降低同业拆借市场的高门槛限制。②建立农村企业和个人信用信息库，并在全国范围内连网，实现信息共享，实行信用评级制度，约束金融消费主体的行为，维护金融债权，打击逃债行为，优化信用环境，为农村金融发展创造条件。③改变对农村金融机构的管理方式，要尊重农村金融机构的经营自主权，不干预其正常业务经营；规范执法部门的工作行为，客观公正的处理各类金融案件，公、检、法部门在处理农村金融案件纠纷时，要消除地方保护主义，坚持依法办理，不偏袒任何一方。●
　　
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