余杭区城中村改造项目的调查报告

来源:用户上传      作者:

　　摘要：伴随着我国城市化进程的不断加速，许多城市问题接踵而至，其中“城中村”就是这一特殊历史时期的产物。自2016年杭州G20峰会以来，杭州市启动了新一轮的城中村改造项目，其中余杭区制定了五年内改造16个城中村的规划。为了解余杭区的城中村改造项目进展情况，以及改造过程中可能存在的问题和障碍，文章以余杭区“城中村改造”计划中的三个街道为调查地点，通过实地调查和深度访谈等方法，收集、整理改造项目的相关资料，剖析余杭区在改造中存在的问题，为更好地推进城中村改造项目提出一些思考与建议。
　　关键词：城中村改造;余杭区;多户多联;多高层安置
　　城中村的形成是我国经济快速发展和城市化过程中的住房供给制度性障碍的产物，是村民在外来人口涌人导致租房需求和租金快速增加，追求房屋租金最大化理性选择的结果。
　　2016年，杭州市提出“主城区城中村改造五年攻坚行动“。计划从2016年起，用5年时间基本完成178个主城区城中村改造，将主城区城中村打造成配套完善、生活便利、环境优美、管理有序的新型城市社区。在杭州市的整体规划中，余杭计划改造16个城中村。列入征迁计划的城中村有11个，列入整治改造计划的城中村有5个。对于城中村的改造，首先将土地资源整合安排，确定改造的土地资源，由此分配到各户人家，进行拆迁补偿，临时安置工作。其次在安排稳定拆迁户后，召集拆迁大队，清理挖掘地面待改造的建筑，清理地表，这样有待修建的面积就呈现了。最后的工作就是建筑规划的大楼，配套其他的资源，使得新的建筑方案集结医食住用行的资源。城中村地域面貌焕然一新，既符合城市不断发展完善的目标，也给拆迁户和外来人口提供新的生活方式。
　　一、“城中村”形成的原因
　　纵观我国近代发展历程，“城中村”的形成原因可以归纳为主客观两种。从客观上来说，“城中村”是我国城市化快速发展的结果。城市的快速发展，需要通过征收周边农村的耕地来获得扩展的空间。耕地被征收了，农民却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场“城市包围农村”的运动发生了，村庄进入城市，就形成了“城中村”。
　　从主观上来说，“城中村”是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，土地的二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有。如今，“城中村”内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行存在、共同发挥作用的“边缘社区”特征。“从个体理性选择的角度看，‘城中村’这种特殊的建筑群体和村落体制的形成，是农民在土地和房屋租金快速增值的情况下，追求土地和房屋租金收益最大化的结果。”因此，从“城中村”的歷史变迁可以发现，土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。余杭区“城中村”形成的原因也逃不开以上两点。
　　二、政府政策
　　多年来，中央关于城中村项目改造也在不断的推陈出新，使得该项目推进的更加稳健有力。杭州市结合中央文件制定符合杭州市具体情况的改造计划，具体政策体现在以下几个方面：
　　首先，打破行政区划藩篱，实行多种安置并行。在“城中村”改造建设中，采取“大分散、小集中”的安置方式，依据改造村庄实际特点，因地制宜，将原址安置、异地安置、合并安置等方式相结合，必要时可打破行政区划限制，跨区域安置村民，确保村民利益的实现。
　　其次，拓宽融资渠道，加大监管扶持力度。首先，逐步完善城改项目手续，对安置先行的城改项目进行联合预审。其次，对房企的资质和实力进行前期审查;对部分高息借贷的房企，要跟踪调查;对违法建设的房企，要加大处罚力度。再次，扩大区级政府融资平台，加大银企合作力度。最后，前置商业网点规划听证程序，积极扶持城改项目，吸引更多优质商家和社会资本。
　　再次，村民有序参与建设，实现多方互惠共赢。有序引导村民参与“城中村”改造附属工程建设，变村民的被动拆迁为村民的主动建设，丰富村民参加“城中村”建设形式，让广大村民在主动建设中真正感受到“城中村”建设的意义;畅通村民诉求表达渠道，有疏有堵，正确对待村民的合理诉求，推动城改工作顺利进行，实现互惠共赢。
　　最后，大力加强教育引导，确保真正融入城市。积极教育引导村民培育正确的财富观、就业观，大力支持村民自主创业和发展实体经济;给予村民职业培训、专业指导以及税费减免等优惠政策，积极帮助村民提高劳动技能;通过集中归并、资产量化、统一经营等形式，变村民为股民，实现集体资产产权变股权，让村民持久合理地分享到城镇化过程中土地增值的收益，真正融入城市。
　　由杭州市余杭区人民政府确定拆迁的区域，所属办公室下达搬迁通知，各街道的社区管理中心接到通知后，就本地区该搬迁的城中村的项目开始改造。动员原居民搬迁是一项重大的工程。其高额的赔偿福利会使原居民配合拆迁工作，但是钉子户的存在也是一个繁琐之事。在走访南星社区街道办事中心时，我们了解到该社区前期拆迁工作推进方法的安置方案主要是有居民自行租房过渡，配合发放拆迁赔款;每户居民享受110万的津贴补偿，预留40万作为后期的建房款。在走访东湖街道的办事处时，其前期的拆迁安置工作主要表现在自行安排过渡，而75岁以上的居民集中安排过渡。对待拆迁困难户，主要是通过宣传，把详细的政策一一说明讲解，宣传拆迁后的城市居住美好环境。另外，利用地段的优势，引入工业区以及功能区，产业调整升级，住宅配套合理，带动经济活力，增加就业岗位，政府安排人员开展就业培训，使得岗位与职员无缝衔接。其新的社区安定之后也会在周边配套建设学校、医院等设施让一个区域变成集结体。
　　三、思考与建议
　　多户多联安置是指征收集体所有土地住宅房屋时，在政府统一规划、统一设计、统一提供宅基地的前提下，以户为单位，由被补偿人自我出资、自我建设、自我管理的多层式联建安置模式。根据《余杭区农民多高层公寓建设安置区域划分实施意见》（区委办[2015]64号）规定，在农民多高层公寓实施区内，临平新城、余杭经济开发区、未来科技城、良渚新城核心区域外，鼓励选择多户多联安置;核心区域内原则上不推行多户多联，如遇特殊情况，由镇街、开发区申请，所属平台、规划等相关部门同意，可选择多户多联安置，但选址不得安排在平台中心区域。在非农民多高层公寓实施区内，如涉及成片征收开发的，由镇街、开发区申请，报区政府同意，可选择多户多联安置。 　　（一）安置对象
　　征收集体所有土地住宅房屋时，被补偿人家庭成员符合下列情形之一的，可计人多户多联安置人口：在册农业户口、征地农转非户口、撤村建居农转非户口人员;经批准回乡定居的华侨、台湾和港澳同胞、外籍华人，经批准定居所在地村（社区）民委员会同意后，可计人安置人口;现役军人（不含军官）、在校大中专学生、服刑人员提供有效证明后，可计人安置人口;因升学、参军、购买小城镇户口等历史原因将户口外迁农转非，目前户口又回迁至原村（社区）的非农，如未享受过经济适用房、房改房等住房福利政策且无商品房，在持有住房保障办、区住建局（房管处）分别出具的未享受住房福利证明、无商品房证明的前提下，可计人安置人口。符合安置资格的未婚独生子女按二人计算。
　　（二）安置和建设标准
　　多户多联的用地标准是以户为单位进行安置的。每户被补偿人家庭应严格控制用地面积，4人及以上户用地面积不得超过105平方米，1至3人户用地面积不得超过90平方米。多户多联安置小区室外公共配套设施工程（含房屋基础），由镇街、开发区或村（社区）负责建设，由征迁安置出资主体给予补助，具体补助金额不得超过22万元l户。被补偿人严格按照统一设计标准建设的，由征迁安置出资主体给予每户一定奖励，奖励金额不得超过8万元/户。
　　多户多联的建设应坚持“六统一”原则，即统一高度（层高、标高）;统一外立面;统一面积;统一色彩（墙面、铝合金）;统一户型;统一院落。此外，多户多联建筑层数应严格控制在4+1层（主体4层加底层车库）。建筑檐口高度不得超过14.6米，坡屋顶总建筑高度不得超过17.6米。并巨，多户多联建设以幢为单位，由被补偿人自我出资、自我建设、自我管理。被补偿人可自行协商确定施工企业，或委托村委会牵头招聘施工企业，由被补偿人与施工企业签订建设合同，并将建设合同到村委会备案。上述施工企业应具备相应资质并已在区住建部门备案。
　　（三）用地再开发
　　近年来，余杭区通过提升园区用地绩效、推进低效用地再开发、盘活利用存量资源等举措，积极推进存量土地资源开发利用，提升土地节约集约利用水平，取得明显成效。其主要做法在于兩个方面，一是低效用地在开发，二是利用存量资源，提升用地效率。
　　（四）低效用地再开发
　　争取“空间换地”，鼓励企业对现有厂房、土地进行提升改造，减免增加容积率部分的土地价款，并给予办理相应权证。实现“腾笼换鸟”，在利用分级评价等方式进行倒逼的基础上，强化政策支撑，为企业转型升级提供“腾笼换鸟”、“退二优二”、“退二进三”多种“换”的途径，加快淘汰高能耗、高污染、低产出等落后产能，加速发展总部型、研发型等资源占用少、产出效率高的优势企业。鼓励企业利用存量土地和原厂房进行提升改造，用于发展生产性服务业。
　　（五）提升用地绩效
　　一手抓批而未供、供而未动资源盘活。对受规划控制等原因无法供地、一年内确实无项目引进的地块以及部分未完成征地的地块，出台管理和调剂政策鼓励农转用指标盘活。一手抓拆后土地、废弃矿地资源利用。对“三改一拆”后腾出的土地，按照“宜耕则耕、宜绿则绿、宜建则建”的总体思路加以充分利用。
　　首先，提升工业园区改造。实施工业园区提升改造三年行动计划，采取政府投资、政府返租、企业创建等模式，对原有的厂房、楼宇、仓储房等进行提升改造。对有意愿实施提升改造的企业，通过税费减免、资金扶持等措施鼓励企业自行实施改造;对低效闲置且无力或没有意愿提升改造的企业，可以由政府通过协商对企业全部或部分土地收回进行二次开发。
　　其次，建设科创园区。实施科技创新“523”计划，计划通过三年时间，在环杭州主城区周边区域建成科技创新园区50个，总建筑面积200万平方以上，新增科技型中小微企业3000家以上。通过税收奖励、租金减免、立项倾斜支持等一系列优惠措施，鼓励镇街和企业投资创建科技园，吸引科技型小微企业人驻。
　　四、结语
　　通过对余杭区改造项目进行调研，我们发现了许多改造项目的成功范例，也发现了改造项目中存在的不足。例如在改造项目的前期工作当中存在着街道与居民沟通不畅，引发误解，配套的基础设施与社区居民的需求脱钩，和过度追求经济效益的问题。这些都是在今后改造项目中需要更正的问题。老旧棚户区改造项目是一项牵动民生的大工程，涉及到老百姓的安居乐业，牵一发而动全身。因此，改造过程中发现的每一个问题要及时纠正，要处处为民众着想，把人民群众的利益放在首位。要加强与人民群众的沟通，发挥党员的作用，走群众路线，到群众中去，倾听人民群众的心声，反映人民群众的诉求，把拆迁改造工程办到令人民群众满意的工程。
　　参考文献
　　[1]王建民，刘明达，刘碧寒.城中村改造利益均衡模型构建与检验[J].地域研究与开发，2015，34（06）：69-75.
　　[2]叶裕民.特大城市包容性城中村改造理论架构与机制创新——来自北京和广州的考察与思考[J].城市规划，2015，39（08）：9-23.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/4/view-14738890.htm