城市规划中的政府行为

来源:用户上传      作者: 刘宪法 刘斐

　　[摘要]本文从经济学角度分析了政府在城市规划中的作用及政府规划权滥用现象的本质，提出了有效解决城市规划中政府与市场作用的可行路径: 强化土地利用规划对城市土地利用的控制作用，建立和完善城市规划编制的公共参与机制，增强城市规划师的责任感。
　　[关键词]城市规划 政府 市场
　　[中图分类号] F292 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2011）06-0021-03
　　[作者简介]刘宪法(1955-)，河北邢台人，综合开发研究院(中国・深圳)主任研究员，研究方向：经济学；刘斐(1976-)，河南南阳人， 综合开发研究院(中国・深圳)研究人员，博士，研究方向：国际金融。
　　
　　一、城市规划要发挥政府的作用
　　
　　按照我国的城市规划管理制度，国家和省一级要编制城镇体系规划，市和县一级要编制城市规划。市、县编制的城市规划，又分为城市总体规划和控制性详细规划。直辖市、省会城市以及人口超过100万的一般城市，其城市总体规划要报国务院审批，除此之外的城市总体规划由当地人民政府批准，并经过当地人大审查通过。
　　由此可见，在我国，对城市建设的管理实行的是严格的计划管制。这种情况，不仅在我国如此，在发达市场经济国家中，政府也拥有对城市建设的规划权，只是做法和管制程度有所不同。
　　为什么政府在城市建设中要实施某种程度的计划管制？从经济学上讲，就是为了克服城市建设中不可避免出现的外部性现象。这种外部性也称为比邻效应。比邻效应在城市建设中可以说比比皆是。地铁通道在我家门口，或者在我家附近建了一所学校，我就可以不付任何费用，获得生活的便利。这是正比邻效应的例子。如果在我家附近建造了一座垃圾处理场，我将不得不忍受恶臭的环境，并且得不到相应的补偿。这是负比邻效应的例子。城市建设中存在着大量的比邻效应现象，又不能内化为市场价格，出现了市场失灵，所以就需要政府这只看得见的手来干预。这就是政府在城市规划中的基本作用。对此，就连当代古典自由主义的代表人物哈耶克，也承认政府在城镇规划中的作用是不可或缺的。
　　
　　二、政府可能对城市规划权的滥用
　　
　　如果政府在城市规划中将自己的权利无限度扩大，扮演无所不能的角色，势必会呈现出这样几个特征：一是等级性。如行政中心处于城市空间中的最高等级，次级为商业中心，再次级是高档居住社区，工业区和一般居民区处于最末一级。二是严格功能分区。如行政办公区、文化娱乐区、商业区、商务区、工业区、居住区等等。这种严格的功能分区也是与政府部门内权力分配结构相对应的。三是大尺度。在一些地方政府的视角中，往往“大就是好”，热衷于宽马路、大广场、大街区、摩天大楼的城市地标，等等。这些都是政府权力在城市空间上的一种表现。
　　在城市规划管理方面，目前一些地方政府的行为扭曲现象也比较突出，主要表现为两个方面：第一，易变性。政府官员是有一定任期的，而每一届政府官员都要在城市规划中体现其执政抱负，就有可能造成不到法定的规划编制年，就搞城市规划修编，或者搞城市分区规划；第二，牟利性。为了突破土地利用规划对城市建设和发展经济用地的限制，一些地方政府往往以先入为主的方式，先编制城市规划，取得相应的法律地位后再争取上级政府调整土地利用规划。通过这种方式，就可以突破用地限制，获得城市发展空间。这样一来，城市规划也就成为地方政府获取土地收益的一种手段。另外，通过编制城市规划，地方政府也可以间接地争取上级政府对当地大型基础设施项目的支持，例如地铁、高速公路、城际快线等。再有，通过编制城市规划，对外招商引资也是目前许多地方政府的普遍做法。地方政府往往可以拿出漂亮的城市规划图或模型，向招商客户解释：虽然目前城市环境还较差，但未来我们将建设一座四通八达的、国际一流的现代化城市。有的地方政府提出“规划出效益”，这种说法不无理由。
　　
　　 三、建设紧凑型城市的经济学解释
　　
　　城市应该是人为设计出来的？还是自发成长出来的？或者说，上述两种城市发展模式，哪一种更有利于生活在城市中的人们的福祉？对此问题，西方规划界一直存在着激烈的争论，这种争论也引起了社会学家的广泛重视（斯科特，1998）。认为城市应该是人为设计出来的代表人物是瑞士人库布西耶，印度的昌迪加尔就是其代表作，巴西的巴西利亚、澳洲的堪培拉也是这一派的规划成果。这些规划无不体现出等级性、功能分区和大尺度的城市空间特点。认为城市应该是自发地成长起来的代表人物是美国人雅格布斯，他提出的城市发展空间图式是：小尺度的街区、多功能混合、建筑风格和形态多样性、步行交通优先。按照当下的语言，就是“低碳的、紧凑型城市”。
　　从经济学的观点看，城市是人们相互合作，从事各种交易活动的场所（Webster，2003）。城市存在的经济意义主要有三个方面：第一，降低人们相互交往、合作的费用。城市聚集了大量人口，大量人口即创造了需求，也产生了供给。与乡村相比，在城市中，无论是需求方，还是供给方，都可以以较低的搜寻费用，找到自己的交易或合作的对手，这就是所谓的城市聚集功能。第二，扩大人们的合作范围。城市也是由人际间的交易网络构成，通过这个巨大的交易网络，无数陌生人之间也可以产生亲密无间的合作关系，这是在传统的乡村社会中所无法想象的。城市越大，人们的合作范围就越大，对每个人来说，其合作机会也就越多。这就是为什么像上海、北京、广州这样的大都市，就业、创业和做生意的机会比其他中小城市更多的原因。第三，促进专业化分工。亚当・斯密有一个著名的定理：分工的深度是由市场范围所决定的，这就是说，市场范围越大，分工程度就越高。城市为人们创造了更大范围的合作空间，也必然会促进专业化分工。
　　从以上观点出发，紧凑型的城市空间布局，更有利于发挥城市在降低交易费用、扩大合作范围和促进专业化分工方面的作用。第一，紧凑型城市有利于市场的形成。市场是近现代城市的发展源泉，也是促进城市发展最有活力的因素。而市场是人创造出来的，市场规模及其活跃程度与人口聚集程度高度相关。这是因为市场自身发展有一个规模经济效应问题，而且市场也有一定的辐射半径。当城市空间布局过于稀疏，人口布局过于分散时，就需要有若干的市场来支撑，而每一个市场有可能不能达到其经济规模，这样市场就发育不起来，城市发展也会受阻。在当前中国，我们到处可以看到，政府着力打造的新城区、开发区冷冷清清，而看起来有些“脏、乱、差”的老城区，却呈现出一片人头攒动、生意兴旺的景象。第二，紧凑型城市有利于降低人们之间交往的费用。城市是人们之间进行交往的场所，这种交往包括从业、经商、开会、约会、走亲访友等等。紧凑型城市拉近了人们之间的交往距离，并促进邻里关系的形成。第三，紧凑型城市有利于形成多样性的城市。城市的真正魅力在于多样性，因为人的需求是多元的，多层次的。许多老城市，特别是像上海、天津、武汉、广州等城市的旧租界区，其街区格局十分紧凑，建筑风格和形态呈多样性，至今让人流连忘返。另外，紧凑的多样性城市也可以包容不同阶层的人群，使不同阶层的人群共处一个社区，利于打破因收入、地位差距而产生的隔阂或相互忌恨，有利于促进社会和谐。雅格布斯就从微观城市社会学的角度对紧凑型城市或街区在此方面发挥的作用，进行了细致而又精辟的分析。总之，紧凑型城市的规划理念更多地是从人的需求出发的。
　　值得说明的是，城市的紧凑型也是相对的、有一定限度的。当城市人口过于密集，造成了城市拥挤，其所产生的负外部性就会凸现，由此引起的交易费用也会大幅度上升，形成“大城市病”。这就是目前北京、上海、广州等大城市的旧城区普遍面临的问题，因而需要对过分密集城区人口进行有机疏散。这就是说，城市集聚有一个度，或者说临界点，超过了这个临界点，外部经济就变为外部不经济。

　　
　　四、规范政府行为的基本思路
　　
　　近年来，各地方大建城市新区浪潮一浪高过一浪，大尺度、稀疏的城市空间结构所产生的弊病也日益显现出来，“鬼城”、“空城”现象在一些城市中都有存在。一些地方政府也开始认识到这一问题的严重性，建设紧凑型城市或街区的规划理念，逐渐为人们所接受。在此背景下，如何在政策上规范和引导地方政府的规划行为，成为当务之急。
　　首先，要强化土地利用规划对城市土地利用的控制作用，用土地利用规划约束城市规划，城市规划服从于土地利用规划。同时，要强化以人均建设用地指标对城市规划中建设用地规模的控制。
　　其次，建立和完善城市规划编制的公共参与机制，并充分发挥各级人大的作用，尽量抑制地方政府过分干预城市规划的行为。
　　更为重要的是，要想改变目前普遍存在的政府过分干预城市规划的现象，城市规划师的责任义不容辞。政府在城市规划中的许多理念，必须通过城市规划师，才能落在图纸上来贯彻。在当前的中国，绝大多数城市规划设计院已经改制为企业，既然是企业无疑要以盈利为第一目标，与其他的生产商品或提供服务的企业一样，要想实现盈利目标，就必须最大化地满足客户的需求。另外，与编制紧凑型城市规划相比，编制严格功能分区和大尺度的城市规划在规划技术上更容易实现，千城一面的城市规划更好做，这样一来，城市规划师的独立人格就丧失了。从现实中观察，许多城市规划师对目前盛行的严格功能分区和大尺度的城市规划的弊病并不是不知道，规划一个充满魅力、多样化的紧凑型城市或城市片区，本来是许多城市规划师所追求的理想，但因苦于创收和回款压力，城市规划师不得不放弃自己的理想，向现实低头。因此，要改变这一困局，一方面要唤醒城市规划师的社会良知，重塑城市规划师的独立人格，另一方面要通过公众参与，把城市规划方案的最终评审权，交给生活其中的社会公众，尽量减少政府对城市规划的干预。
　　
　　[参考文献]
　　[1]Webster. Property Rights Planning And Market―Managing Spontaneous City[M].Edward Elgar Cheltenham,UK, 2003.
　　[2]哈耶克（1960）, 邓正来译. 自由秩序原理[M].三联书店，北京，1997.
　　[3]斯科特（1998）, 王晓毅译.国家的视角[M].社会科学文献出版社，北京，2004.
　　[4]雅格布斯（1961）, 金衡山译. 美国大城市的死与生[M].译林出版社，北京，2003.
　　
　　On Government Behavior in Urban Planning
　　Liu Xianfa, Liu Fei
　　（China Development Institute，Guangdong Shenzhen 518029）
　　Abstract: This paper analyzes the government's role in urban planning from an economic point and the nature of government’s right to abuse the planning, Propose an effective solution to urban planning in the role of government and market: Strengthen land use planning for the role of urban land use control, Establish and improve public participation in urban planning mechanisms, Improve the urban planners of the responsibility.
　　Keywords: Urban planning government market
　　
　　（收稿日期: 2011-11-09 责任编辑: 靳 叶）

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