宅基地“三权分置”执行中基层政府行为偏差与调适研究

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　　[摘 要]宅基地“三权分置”是现阶段国家盘活农村闲置宅基地，提高土地利用率，实现乡村振兴的重要举措。本文从基层政府在宅基地“三权分置”执行中扮演着利益均衡分配者、关键纽带连接者、公共服务提供者三个方面，分析出其在宅基地“三权分置”政策落地过程中可能会出现利益均衡不当、服务理念薄弱、政策解读能力差的行为偏差，从而增加落實政策的复杂性和风险性。据此，应引入监督问责机制保障利益分配均衡，强化基层政府的政策理解，加大宣传力度，发挥服务型政府效用最大化，优化政府为民服务的行为，提高基层政府宅基地“三权分置”政策的推行效率，提升基层政府的政策落实效果，促进农村土地带动经济发展的和谐稳步增长。
　　[关键词]“三权分置”;基层政府;行为偏差
　　[中图分类号]F321.1 [文献标识码]A
　　宅基地是农民生存与发展的重要保障，宅基地能够保证农民最基本的居住需求，其保障作用的发挥有利于农村社会的持续稳定，同时对推动我国农村的建设和发展具有重要意义。2018年中央1号文件提出探索宅基地所有权、使用权、资格权“三权分置”，完善农民闲置宅基地和闲置农房的政策。1月25日，国土资源部部长姜大明表示要探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权，可见中央政府对农村宅基地改革的重视程度之深。随着城乡社会结构和空间结构的不断变化，旧制度矛盾出现，即原有农村宅基地制度无法满足目前经济的飞速发展和经济体制的深化改革。旧制度矛盾进而导致人地矛盾、资源配置低效等农村建设阻碍，实施宅基地“三权分置”政策，通过对农村宅基地进行改革，旨在解决旧制度矛盾出现伴随浮出的公平、节约、效率等问题，保证农民公平分配住宅用地，提高宅基地集约效率，保障农民住有所居，减少“空心村”问题的出现，促进社会安定和谐。
　　各级政府是落实宅基地“三权分置”政策的重要的参与主体，宏观层次上掌控国情民情、制定政策，微观层面上负责政策的具体落实。与中央政府相比，基层政府向上对接上级政府，对下直接面对农民，与农民的联系最为紧密，既是宅基地“三权分置”政策的直接落实者，也是农民基本利益诉求的代表者。基层政府的公共服务能力直接反映了我国整体的管理水平和管理能力，基层政府的政策执行好坏也关系到政策的落实情况。基层政府的角色定位和行为选择对宅基地“三权分置”的推进起到至关重要的作用，直接影响到政策的落实效果和农民对政策的相应态度。因此，探究基层政府行为，分析其行为的偏差以及基层政府应当如何处理面对的各种问题困境，就显得意义重大。
　　1 基层政府行为的重要作用
　　政府作为国家的行政机关，负责各类社会公共事务的管理。目前，基层政府的重要性愈见突出，是国家政权序列中一个不可缺少的环节，是中央政府在各个基层的代言人。基层政府也是国家管理农村的行为主体，是农村闲置宅基地的直接管理者，包括宏观协助上级政府制定政策、规范市场行为、调节资源配置等，微观严格政府人员的具体实践行为。在宅基地“三权分置”改革进程中，中央政府把控的是全局大势，是国家宏观层次上的整体规划，政策的整体靶向，而基层政府则是微观层次上的政策具体落实，基层政府行为是政府在地方形象的实践基础，也是公众对政府评价的主要客体。
　　1.1 基层政府是农村宅基地利益均衡分配的保障者
　　利益作为一个极为敏感的词汇。它本身是一个社会学名词，指的是能够带给人快感，满足人欲望的这一类事物，均可称之为利益。人们往往会由于趋利意愿而做出违反正义的行为。政府作为国家的统治和社会管理机关，其目的是维护国家和社会环境的稳定，也必然有着保障人民利益的职责和义务。基层政府直接面对的是广大农民，由于我国宅基地具有巨大的潜在使用价值和商业价值，且农民自身维护利益意识不够明确，因此协调好农民集体的利益关系，保障农民宅基地合法权益就是基层政府不可推卸的责任。
　　1.2 基层政府充当上下层级的关键纽带连接者
　　基层政府处于上级政府和下部农民群众关注的焦点位置，是农村住户这一最基层群体的直接倾诉者，承担着上级政策执行落实者的重要任务。我国是农业大国，农村农户人口基数大是我国的一个基本现状，因此土地的重要性则不言而喻。现阶段农民对农村土地的依赖性极强，农村宅基地是他们赖以生存的基本保障，一旦宅基地利益受损，农民就可能会失去最基本的生活资料，生存问题就会面临严峻的挑战。宅基地“三权分置”政策的新提出就亟需基层政府发挥其纽带作用，了解农民需求和农村现状，解读理解好政策内蕴并精准下达，解决农民现实问题。
　　1.3 基层政府是农村公共服务的提供者
　　目前我国农村情况复杂，不同农村地区贫富差距、知识水平各有不同。农村居民整体素质偏低、法律知识匮乏、文化程度较差、经济水平偏低、信息获取渠道狭窄等现象普遍存在，对国家出台的宅基地“三权分置”政策了解不全面，甚至一无所知。这就需要作为农村公共产品与公共服务直接提供者的基层政府发挥其公共服务职能，拓宽公共服务覆盖面，提高公共服务质量，建立良好的信息渠道，加快农村公共服务体系建设，为广大农民提供信息、技术、法律等方面的服务。帮助农民了解国家最新的优惠政策，真正做到为基层服务，让农民走在时代前沿，做新型农民。
　　2 基层政府行为偏差
　　基层政府角色定位越来越得到重视，基层政府的行为作用不容小觑。随着政府改革的深化和政府间关系的变化，基层政府获得了较多的权力，成为相对独立的利益主体，有着自身的利益诉求，所表现出来的行为也就变得复杂多样，这也增加了宅基地“三权分置”政策在基层落实情况的复杂性和基层政府行为出现偏差的风险性。
　　2.1 基层政府趋利越位行为凸显，利益均衡不当
　　政府代表公共利益是其不可推卸的职责，但追求自身利益也是不容忽视的客观事实，政府是具有公利性与自利性的矛盾统一体。宅基地“三权分置”政策落实中，基层政府作为参与者的重要角色之一，其行为特征有其必要性和正当性。正确的行为特征会促进宅基地制度的改革和政策的高效落实，促进农民公共利益的最大化。从公共选择理论的角度来说，每个人都是理性的“经济人”，基层政府也一样，同样有着追求自身利益而忽略农民公共利益的倾向。尤其是宅基地“三权分置”政策的出台时间还较短，目前仍处于争议颇多，各界学者意见对策不统一的新兴阶段，法律层次上的规范也出台较少，监督机制也不够完善，基层政府的违法成本也几乎可以忽略不计，这就导致对基层政府的约束力不够，为基层政府因受自身利益动机的驱使而突破公共利益的底线，在政策执行的过程中做出趋利避害的行为提供了庇护。基层政府官员利用法律漏洞和手中的权力，私自同第三方利益主体进行串通，压低宅基地价格进行强买强卖，甚至存在一些基层政府工作人员为亲戚谋私利，滥用行政职权强制农民进行土地使用权、资格权的流转，这些行为都不利于土地资源的优化配置。 　　2.2 基层政府公共服务行为失范，服务理念薄弱
　　服务型政府是我国政府建设的一种新型模式和新方向，遵循人民是国家主人的基本宗旨，政府的权利来自于人民的让渡，为人民服务应是政府的本职，政府必须全心全意为人民谋规划，求发展，以实现社会公共利益的最大化。基层政府的建设也是应该本着服务型政府的理念来规划和发展，以人民利益为根本，以为人民服务为宗旨，保障人民的公共利益，提供公共服務。反映到农村社会中就应该以农民的权益为中心，提供相关配套设施和相关服务。虽然我国基层政府近年来在农村建设中履行公共服务职能这一方面有了一定的提升，从政策传达者的身份逐渐向政策传达加引导者转变，但与农民实际期望仍有较大差距。随着宅基地“三权分置”政策的新推行，各种新的法律、规范，优惠政策开始大量出台，由于农民受到农村圈子局限性和文化低水平性的影响，对信息和政策缺乏及时且充分的了解，当地农民有将宅基地使用权流转的意愿时，不知流转对策是什么，流转程序该如何进行，而此时基层政府没有跟上农民的需求，未能及时建立土地流转咨询和服务的组织。同时，基层政府存在忽略自身作为服务者身份的问题，即认为土地使用权流转问题只是农民与农民之间的事儿，农民与外部利益集体的事儿，并不能为农民提供土地流转的相关信息，有的甚至越过农民本身，不顾及农户意愿和倾向，直接强制干涉土地流转问题。
　　2.3 基层政府政策解读能力不足，改革落实缓慢
　　宅基地“三权分置”是我国针对宅基地制度改革的又一次新的突破，由原有的所有权和使用权两权分置为现在的所有权、使用权、资格权三权，实际意义就是落实好农村集体的所有权，保障农民的资格权，同时对使用权进行适度的放活，加强土地使用权的流转。此次改革的重点是对使用权的进一步诠释，从原有两权中的使用权中派生出资格权和使用权，实现新的资格权承担其原有使用权中的保障性功能，新的使用权承担其原有使用权中的财产性功能，更大化的发挥土地的实际利用率，统筹土地公平和效率的矛盾。通过对使用权的适度放活，让村民对自己的宅基地有了更多的操作空间，提升宅基地的利用价值，这该是此次改革的应有之义。此次宅基地三权分置政策的新提出，对农民来说是个好消息，但也因为政策的变动使得许多农民对自身的权利义务认识不够清晰，对相应政策缺乏详细的了解，政策响应态度消极。基层政府应该积极做好政策的宣传和引导，辅助农民对政策进行解读和宣传，然而存在基层政府为了保持原有稳定现状，追求农村社会情况的短暂平稳，迫于政策绩效考核压力，或者存在基层政府对政策的理解不够导致对于响应国家政策来促进土地流转的能力欠缺，因此出现不愿意也没能力去响应国家政策进行改革的问题，采取不作为的态度，消极宣传和引导，甚至限制土地使用权的放活和流转，严重拖缓宅基地制度的新改革趋势。
　　3 基层政府行为调适对策探索
　　3.1 完善监督问责机制，扎实履行“公平者”
　　趋利不正当行为出现的原因之一就是宅基地“三权分置”政策中土地流转、使用权流转部分的相应法律尚不完善，对违反规定的行为缺少明确的惩罚措施，惩罚力度小，问责制度轻，这就都从不同程度上加剧工作人员存在侥幸心理，觊觎宅基地潜在的巨额商业价值，因此应加强基层政府人员问责制度，把问责制度纳入法律规范，加大问责力度，提高基层政府的违法成本。同时要加强监督机制的建设，设立专门的土地流转监督部门，保证土地流转监督部门的独立性、公正性和权威性，严格依照法律来监督土地的流转程序，对宅基地使用权流转过程前、过程中和过程后进行跟踪检查，监测实施效果以保证土地的合理使用，监督工作人员在组织工作中的行为是否存在利益倾斜，对不妥行为及时进行指正，对农民利益受损情况及时作出利益补偿措施，保证宅基地在使用权、资格权的流转过程中的公平性，维护农民利益。
　　3.2 强化基层政府服务行为，精准转型“服务者”
　　依照服务型政府的建设理念，基层政府应该充分考虑农村环境落后、闭塞的现实状况，考虑到信息不通畅所引发的现实问题，切实做好为农民服务，加快服务型政府的建设。首先设立专门的咨询部门，积极为农民提供好咨询服务，提供法律知识，做到有问可答、有问必答，让农民在了解政策的同时也认清自己的权利和义务。其次充分发挥村民“带头人”的积极作用，组建农民领导小组，从村里选择知识水平较高、理解力较强的年轻人员集中进行政策解读培训，强化农民领导小组的带领意识，通过农民领导小组向其他村民进行发散式的政策传达，为其他村民提供服务，基层政府对优秀年轻工作人员采取相应的奖赏鼓励措施，从而保证农民领导小组的积极性。还可以通过建立中介平台，负责将一些土地流转信息，有意愿进行土地流转的人发布出来，提供信息交流的渠道，让农民能够及时了解最新的动态信息，建立一个“农户+中介+基层政府”的服务机制，切实为农民提供好服务。
　　3.3 认真把握政策内蕴，全力做好“解读者”
　　基层政府是宅基地”三权分置“政策的直接传达者，也应是农民最值得依靠的管理部门，新制度在基层的落实效果直接取决于基层政府对政策解读和宣传的程度，只有对政策更好的解读才能做正确的引导。作为基层政府可以通过开展政策培训班的方式，从基层政府内部首先进行学习，集中对工作人员进行组织培训，本着严肃认真的态度学习中央提出的改革措施和传达的政策精神，减少在执行政策中出现的违反政策本身意愿而导致的土地流转不合规则的行为。同时，基层政府要精确把握政策内蕴，将政策变为通俗易懂的语言，方便农民理解，通过印发手册的方式发放给农民，方便农民了解学习，从基层政府本身和农民两个主体方面共同保证宅基地“三权分置”政策的顺利开展。
　　[参考文献]
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　　[2] 李兆友，胡平.基层政府服务农地“三权分置”改革的角色归位[J].理论导刊，2018（09）.
　　[3] 徐忠国，卓跃飞，吴次芳，李冠.农村宅基地三权分置的经济解释与法理演绎[J].中国土地科学，2018（08）.
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