公众参与治安治理法治化路径探析

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　　摘 要：公众参与治安治理已成为公安机关治安部门治安治理的趋势，并得到普遍推广。而现有相关法律、法规规范供给不足，操作性不强等问题导致公众参与治安治理存在以下几个主要问题：公众参与治安治理法律依据的系统性和操作性不强，公众参与治安治理权责不清;参与程序不规范;参与范围不明晰;参与效力不明确。要有效促进公众参与治安治理，需要进一步完善治安治理的相关法律法规，通过法治明确公众参与的权利与责任，规范公众参与程序;明确公众参与范围;提升公众参与效力;不断推动公众参与治安治理法治化。
　　关键词：公众参与;治安治理 ;法治化
　　随着社会经济的飞速发展，治安问题发生了新的变化趋势，各种社会矛盾日益突出，在警力不足的前提下，公安机关治安部门及治安民警的工作压力越来越大。从党的十八大、十八届三中全会、党的十九大可以看出新时代中国执政党强调通过公众参与促进治理的理念，将公众参与作为有效满足社会需求和解决社会矛盾的手段。公众广泛、有序的参与治安治理有利于提高治安治理社会化水平，是实现社会治理体制的重要一环。但是，如何将公众参与、治安治理、法治化这三个主题紧密对接，并在法治层面破除公众参与治安治理的各种障碍， 是亟需解决的问题。文章试图通过对现存的公众参与治安治理的相关法律法规的梳理，发现公众参与治安治理法治化存在的问题，并从法律的激励和引导作用出发提出完善公众参与治安治理法治化的一些对策，为提升公众参与治安治理法治化提供一点思考方向。
　　一、公众参与治安治理法治化内涵分析
　　规范意义上的公众参与治安治理，是指公安机关在相关立法、制定公共政策、决定公共事务、进行公共治安治理时，由公安机关通过开放途径，从公众和行政相对人及相关人处获取信息，听取意见，通过公众的反馈、互动对公共决策和治安治理行为产生影响的各种行为。公众参与治安治理的主体是一种较为松散的、较为随意的组合，具有最广泛的群众基础，一般公众参与是自愿的、非强迫的。公众参与治安治理的范围较广泛，既包括涉及公共利益政治性和政策性事项，也包括公众较关注的不涉及公共利益的事项，总的来说公众参与的内容主要偏重治安治理政策、公共管理和制度内的参与，公众参与治安治理的事项一般是最常见，看得见、摸得着的。治安治理需要积极的公众参与，要求公众承担参与治安治理事项的责任，但是这种责任并不是一种法律上的强制责任，这种责任是一种道德责任，是一种公民美德，是一种期待。穆勒认为自爱之私德和兼爱之公德都是合理、必要的，是免于外在强制的，可以通过说服劝诱实现。因此文章所述的公众参与治安治理的法治化更加强调的是法律的引导、激励手段。
　　二、公众参与治安治理法律制度存在的主要问题
　　（一）公众参与治安治理法律制度分散，操作性不强
　　目前，我国关于公众参与治安治理的法律制度较分散，仅有的一些法律规定往往较抽象和宏观，能体现出公众参与的应然状态，却缺乏使公众参与治安治理成为普遍实然状态的一些具体的、细化的、可操作性的参与机制。由于相关的法律制度分散，难以操作，使得公众参与治安治理难以持续化、制度化。目前，江苏省正尝试逐步构建公众参与治理的法律制度体系，例如，《江苏省社会治安综合治理条例》第二十五条规定“按照群众自防自治的原则，可以根据需要在一定区域内组织群众性治安联防队，在公安机关指导下，执行巡逻、守护等维护社会治安的任务。” 该条例虽然提出了建立群众性治安治理组织并赋予其职能，但对于参与公众的产生方式，法律地位，履行职能和承担责任的具体方式，公安机关与公众代表的互动方法，公众参与和配合公安治安治理及执法的内容，如何参与等等都没有明确规定，缺乏操作性。这导致公众参与治安治理往往沦为一种走形式、走过场，随意性较大。因此，零散的、缺乏体系的、操作性不强的法律制度是影响公众参与治安治理积极性，影响公众参与治安治理广度、深度及有效性的首要问题。
　　（二）公众参与治安治理的权责不清
　　公众参与治安治理不仅意味着参与治安治理是一项权利和义务，同时在某种程度上也承担或分享治安部门的职权和职责。公众在行使一定的权利同时需要承担一定的责任。因此，通过法律制度赋予公众参与治安治理一定的权利、义务、职权与职责，有利于充分发挥公众参与治安治理的积极性。目前，宏观上，我国法律制度对于整体性的公众参与治安治理规定已形成共识，依靠群众，发动群众，公众参与已经成为治安治理的一项基本法律原则。但是，在微观上，关于公众参与治安治理的具体权利和责任不清晰。公众参与治安治理权利不清晰主要体现在：公众对具体治安治理活动决策的参与不清晰;公众对与治安治理有关的计划和政策决策的参与不清晰;公众对相关法律制定及执行过程的参与等具体的权利行使没有明确的规定。公众在参与治安治理过程中还存在法律责任不清晰的问题。除了公安机关通过合同或协议的形式购买服务使公众参与治安治理外，其他情形的公众参与治安治理所引发的法律责任的界定不明确。例如协助巡逻人员在协助民警执法过程与执法对象发生冲突而导致他人人身、财产损害的情形，如何厘清执法协助人员的个人责任与公安执法部门的行政赔偿责任;在治安治理过程中部分志愿者因过失对他人造成的损害该如何界定和承担责任;在治安治理过程中，如果志愿者因法律、法规、政策学习掌握不到位或宣传劝导过程中出现失误，误导了公众，或对他人正当权益造成一定损害时，责任该如何划分等等问题法律没有明确的规定。
　　（三）公众参与治安治理范圍不明晰
　　公众参与治安治理的范围即公众参与治安治理的事项或者某个事项的具体参与环节。从治安治理的事项来看，公众参与的范围较广泛，包括治安秩序维护、治安巡逻、交通维护、矛盾纠纷调解、治安防范宣传教育、信息情报搜集等。随着社会经济的发展，治安治理面临着更多的挑战与压力，治安治理存在专业性和综合性并存的特点。对于专业性较强，较复杂的治理事项，对参与者的专业知识和专业技能要求较高，关于参与者的参与方式，参与程度，合适人员的筛选机制等没有明确的规定。对于综合性的治安治理治理活动，对公众参与的专业技能要求不高，但由于涉及事项宽泛，如何确定参与公众的数量，参与的具体范围，参与的事项或环节，还需要明确，并考虑行政成本和行政效率。 　　（四）公众参与治安治理的程序不规范
　　目前，公众参与治安治理的法律程序存在不规范的问题。公众有效参与治安治理首先需要有具体的法律程序来保障。法律程序具有明确性、规范性和责任性，而针对公众参与治安治理的具体事项、步骤、方式、顺序、时限、责任等内容却缺乏明确化的规定;具体的合乎规范的公众参与机制还不完善;针对公众参与治安治理违反参与程序导致的后果应承担的法律责任也较模糊。我国目前是以宪法形式确认了公众管理社会事务的权利，为公众参与提供了宪法依据。比如宪法第111条就规定了公众有协助维护社会治安，并反映群众意见、要求和提出建議的权利。但是宪法确定了权利并不等于公众权利的实现，它只是实现权利的第一步。宪法权利是抽象的，只有通过立法把公众参与治安治理的权利具体化才能真正实现公众参与权。通过调查我国公众参与治安治理实践发现，绝大部分关于治安治理的法律规定中公众参与只是一项原则化的规定，缺乏具体可操作性的实现程序。公众参与治安治理程序缺乏可操作性还导致公安机关的主导性过强，公众参与治安治理的范围、步骤、方式等往往取决于公安机关的意愿，而公安机关是否愿意接纳公众作为参与治安治理的主体直接体现在其对公众参与的态度。因此，公众参与治安治理充满了不确定性甚至是随意性，缺乏一个稳定的、规范的制度安排。通过进一步查询公众参与治安治理相关法律规定发现，以“应当”形式授予公众参与权，向公安机关施加义务的规定不多，公安机关对公众参与采用的大多数是以“可以”的形式规定的内容，以上现象导致目前公众参与治安治理流于形式，公众参与治安治理没有得到普遍适用，仍然停留在权力先行而不是权利至上的阶段。
　　三、推进公众参与治安治理法治化的建议
　　（一）构建完善的公众参与治安治理法律制度体系
　　公众参与治安治理法治化，首先应当完善公众参与治安治理的法律制度，构建一个较为完整的公众参与治安治理的法律制度体系，以实现公众参与治安治理从宪法性抽象的，原则的规定向具体的，规制性转变。具体的参与主体制度，参与权利制度，参与责任制度，参与程序制度都应当包含在治安治理法律制度体系内。公安机关治安部门与各行各业及老百姓接触最多，最具有群众基础，与公众的互动更容易低成本，高效率进行。在涉及公众协助巡逻，行业协会治理，治安秩序维护;治安防范宣传，纠纷调解，防控体系建设，情报信息搜集等相关内容时，通过建立完善的公众参与法律制度，更有利于公安机关治安部门开展工作，把自己不善于做的，做不好的，让公众参与治理，达到合作共治，实现最优治理效果。因为治安部门这一单一部门与公众合作共治相对来说比较容易构建和组织实施具体的法律规则和制度的。因此构建完善的公众参与治安治理法律制度系统需要以具体的法律、法规、部门规章、规范性文件来具体规制公众参与的权利与责任，参与的范围，参与的方式，参与的途径，参与的效力等等内容。
　　（二）通过法治明确公众参与治安治理的权利与责任
　　公众积极有效参与治安治理，还需要通过法治明确划分公众参与的权利和责任。虽然公民私权利遵循“法不禁止即可为”，但是很多权利仍然来自法律的授权，如果法律没有做出规定，公民实际上不享受某些权利。因此需要通过法律制度的形式明确公众参与治安治理的具体权利。而责任划分涉及民事责任、刑事责任和行政责任。如果公安机关治安部门及治安民警在执法过程中，因主观过错对被执法对象造成人身伤害或财产损失的，要承担相应的行政责任、刑事责任或民事责任。那么公众参与治安治理如果造成人身伤害或财产损失该如何承担责任呢，如果公众在参与治安治理过程中是作为一个被委托者的角色，其因执法协助造成的法律责任就应当减轻或免除其责任，原则上应由相应的公安部门承担参与行为导致的法律责任。但是如果参与的公众故意或者重大过失产生的法律责任则需要由参与者本人承担法律责任。同时还需要明确公众的合理注意义务，防止出现不良法律后果。通过法律制度厘清公众参与的权利和责任，能够调动公众参与的积极性，消除公众参与的顾虑，最大限度地鼓励公众参与到治安治理中来，促进共享共治治理目标的实现。
　　（三）明确公众参与治安治理范围
　　为了提升公众参与治安治理的有效性、有序性同时降低治理成本，就需要通过法律制度明确公众参与治安治理的具体事项及环节。对于哪些事项需要公众参与，哪些环节适合公众参与，哪些内容公众能够有效参与等应当明确区分。在治安领域更适合公众参与的事项主要有自我守法、普法宣传、志愿活动、治安秩序维护、信息情报搜集、违法行为举报监督等方面。适合公众参与治安治理的具体环节主要包括相关法律、法规、政策的制定环节，执法环节，评估环节等。在相关法律、法规、政策的制定环节，公安机关应广泛听取公众意见和建议，尤其是要倾听与法律、法规、政策实施有直接利益的相对人和间接利益的相关人的意见，要考虑到公众群体的利益与个别人的利益。在执法环节，适合公众参与的内容主要有带头执行决策内容、政策法规宣传、协助执法、监督执法活动等方面。在工作评估环节，适合公众参与的内容主要有治安部门及民警在治安治理过程中的表现如工作作风、执法及服务水平、管理效率等方面进行监督并提出意见和建议。需要公众参与治安治理的范围是广泛的，但需要在具体事项，具体环节有明确的规定，各地公安机关可以依据当地的公民素质，经济水平，人口数量确定具体的参与事项和环节。
　　（四）规范公众参与治安治理程序
　　规范公众参与治安治理程序需要在现存的法律、法规、规章等基础上分析归纳公众参与的形式，使公众明确自己的参与地位和具体的参与方式。参与程序越详细就越具有可操作性。便于公众参与的实现。规范公众参与治安治理程序主要在于增加公众参与治安治理的可操作性。规范公众参与治安治理首先需要通过法律的形式明确需要公众参与治安治理的内容和特征，属于治安治理内容，符合治安治理特征，不涉及保密的事项，适合公众参与，有利于发挥公众作用都可以制定公众参与制度，并通过法律、法规、规章和规范性文件的方式将公众参与治安治理的形式、步骤、顺序、时效、效力等程序内容确定下来，可以提升公众参与治安治理程序的指引性和预见性。其次，对于与公众生活密切相关或直接涉及公众利益的法律、法规、规章，相关的规定应该从“可以”变为“应当”。再次，规范参与程序还应明确公众与治安部门的互动及反馈方面的具体程序，关于互动的频次，互动的形式;反馈的途径，反馈的内容等要具体。最后，规范参与程序还可以对普通参与程序与特殊参与程序进行区分。 例如对反馈意见、收集建议、举报违法行为等常见参与方式，在程序上可以适当简化，注重结果的反馈。对于重大决策参与、协管参与、听证参与等特殊参与方式，就需要在参与程序方面做出更详细、更全面的规定。
　　四、结语
　　治安治理与传统的治安管理相比，更强调发挥多元主体共治，公众参与治安治理被视为内在的应然逻辑。通过调查梳理我国关于公众参与治安治理的法律制度发现，阻碍公众参与治安治理并积极发挥作用的制度性因素就是法治化保障不足。公众参与治安治理的法治化不仅仅是宪法层面的抽象权利依据，而应当在具体法律、法规、规章、规范性文件等层面具有详细的参与主体、参与内容、参与程序、参与权利责任，参与保障等规定，为公众参与治安治理提供明确的指引。治安治理的内容较广泛，每个具体事项的治理规则和方式存在不同，因此，公众参与的形式、范围、程序等会存在一定差异。因此，从立法层面如何规定才能确保构建起相对具体的公众参与制度，为公众参与适合的治安治理事项提供依据和指引，还需要在实践中不断探索和完善。
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　　基金项目：文章为中央高校基本科研业务费专项资金项目“社会治理创新视域下公众参与治安治理的法治路径研究”的研究成果之一，项目编号：RWYB201902;文章为2019年度高校哲学社会科学研究一般项目“公众参与治安治理法治化的现状及优化路径研究”的研究成果之一，项目编号：2019SJA0514。
　　作者简介：常婷（1986.03- ），女，汉族，河南永城人，讲师，硕士研究生，研究方向：治安学。
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