基层人民银行行政行为的程序合法性探讨
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摘 要：本文结合行政诉讼案件的审判程序、审理重点、审理依据等，从诉讼角度审视人民银行行政行为的合法合理性，从而对防范人民银行行政行为法律风险，特别是完善基层人民银行行政处罚程序提出有针对性的建议。
关键词：行政诉讼;合法性;行政处罚;探讨
一、行政执法程序的合法性影响行政诉讼效果
程序本位主义理论是指将法律程序的正当性、合理性视为与实践裁判结果的公正性具有同等意义的价值目标，强调法律实施过程要符合正义的要求。
在行政诉讼案件审判实践中，法院将行政行为的程序合法性列为对行政诉讼案件尤其行政处罚案件的审查重点。相当数量的行政处罚案件因程序瑕疵导致行政处罚无效，从而被法院撤销。
行政执法程序是依法行政的重要基础，是行政管理民主化、法制化的体现和反映。行政行为的合法性，既包括程序合法又包括实体合法，既包括职权合法又包括形式合法。行政执法程序是由法律规定的行政执法机关在实施行政执法活动必须遵循的步骤、方法、期限和可以采取的手段、措施及其应用范围和对象的总称。预先设定公正的执法程序，并赋予行政相对人维护自身合法权益的权利，如知情权、申辩权、质证权、申请回避权等，可以让行政执法的每一环节都受到程序约束，从而充分保障和维护相对人的合法权益。
行政执法行为违反程序的规定，就可能发生执法行为无效的法律后果。《行政处罚法》第三条规定：没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。《全面推进依法行政实施纲要》对程序正当原则作出了进一步明确。《行政诉讼法》也要求具体行政行为的程序必须合法，明确把违反法定程序的行政行为列入可撤销的行政行为。目前行政执法中存在的问题之一就是重实体、轻程序，认为行政程序可有可无，按程序办事束缚了手脚、降低了效率，在实践中往往造成行政主体作出具体行政行为时由于程序过错，行政诉讼败诉率较高。
二、 不履行法定职责行政诉讼案件的特点分析
不履行法定职责行政诉讼案件一直以来都表现出数量多且案件类型复杂的特点，这些案件的一般特征表现为行政相对人依据相关法律法规、规章、规范性文件等规定，请求行政机关履行保护人身权财产权职责、内部监督查处职责、调查处理举报投诉职责等，行政机关在法定期限内未予答复或拒绝履行。学术界对不履行法定职责的定义、表现形式、法定职责的外延亦存在诸多争议。《行政诉讼法》第十二条等相关法律法规已将拒绝履行和不予答复作为不履行法定职责的两种表现形式，从相关司法实际案例以及相关法律法规归纳，不履行法定职责的主要表现形式包括：拒绝履行、不予答复、不完全履行（包括推诿扯皮）等。
拒绝履行指的是行政主体针对行政相对人提出的要求其履行法定职责的请求做出明确拒绝的答复，形式上采用书面或口头答复均可。不予答复，指的是行政主体针对行政相对人提出的要求其履行法定职责的请求，采取置之不理等消极方式拖延履行其应当履行的法定职责。这种情形在司法实践中的表现非常多，主要是行政机关消极应对、收到申请后在法定期限内不做出任何实质性回应等。不完全履行，也可称为瑕疵履行，则是介于完全履行法定职责与从未履行法定职责的之间的状态，指的是行政主体针对行政相对人的申请虽然作出了某些具体行政行为，但仅部分满足程序或实体要求。目前实务界将不完全履行行政职责的表现形式主要分两种：第一，程序不终局。指行政主体对申请人的申请事项未完全履行法律法规规定的处理程序，主要表现为处理该申请的行政程序属于分阶段的程序，受理申请的行政主体只履行了其中部分程序;第二，实体不终局。指行政机关虽然依照有关规定在程序上结束对申请的处理，但行政机关作出的具体行政行为未能满足或仅部分满足申请人的要求。
司法实践中，判断行政机关不履行职责的违法性，主要审查要素包括：行政相对人请求权基础（对应我国法定职责依据审查），行政机关是否有管辖权，行政机关程序上是否存在瑕疵等。行政相对人请求行政机关履行某种法定职责、请求有所作为或者不予干涉的权利，双方由此形成权利义务关系，行政主体未予以回应或超期答复，则要承担一定的法律责任。如行政诉讼法第十二条、第七十二条规定，公民、法人或其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关不予答复的，公民、法人或其他组织有权依法提起行政诉讼，人民法院应判决行政机关履行答复的职责。至于行政机关调查到什么程度、如何处理才算充分履行法定职责，在司法实践中，法院通常会综合考量行政机关履行法定职责的现实可能性和实际程度作出判断。
三、对完善基层人民银行行政处罚程序的启示和思考
行政处罚程序作为行政程序的重要内容，通过对行政机关的行政处罚行为设置必要的时间、空间和步骤的限制，实现行政处罚行为的程序化操作。人民银行开展行政处罚“查处分离”试点工作，要切实规范行政处罚程序依法运行，提升行政处罚的权威性和严肃性，在实施过程中，应重点规范以下程序问题：
（一）立案前调查取证程序的合法性。根据《中国人民银行行政处罚程序规定》第四章的相关规定，行政处罚启动前应先立案，在立案之后执法职能部门才进行案件调查并收集有关证据。但是在人民银行“查处分离”试点中，要求执法职能部门向法律事务部门申请行政处罚立案的，应对违法行为进行调查并提交证据等相关案件材料。除反洗钱业务外，人民银行对于立案前调查程序并未有明确规定，结合司法实践，笔者认为只要符合《中华人民共和国行政處罚法》的有关规定，调查取证人员不得少于两人，并出示执法证，在立案前对违法行为进行初步核查取证并无不妥，特别是行政机关在接受群众举报违法行为时十分必要。有鉴于此，对于立案前的调查取证，要严格把关，如有相关规定要求调查的（如举报），应当按执法程序要求进行调查和取证;如没有相关规定进行调查而收集到相关材料的（如日常监管要求报送的材料），应当在案件立案后按合法程序补充调查取证，确保处罚工作具有程序合法性。
（二）注重证据收集的严谨性。首先，询问笔录作为一种证据材料形式，其形式和内容必须具备法律意义上的完整性，才可能通过法庭的审查而作为认定案件事实的根据。如人民银行对金融机构相关工作人员调查询问时，应对被询问人员的身份以及是否经金融机构授权进行确认;同时在询问笔录中增加“询问前有关事项记录”一栏，记载执法检查人员履行了向被询问人出示执法证件、告知相关事项等程序，从而确保在行政诉讼中询问笔录作为证据材料的有效性。其次，优先收集直接证据，确保间接证据之间形成证据链。一般而言，在行政诉讼过程中直接证据的证明力优于间接证据的证明力，也便于法庭查证是否属实。基层人民银行执法职能部门应当注重收集能够直接证明被检查对象违规的证据材料，有直接材料的，尽量取得直接材料作为证据，没有直接材料的，应当注意所取得的间接证据材料之间相互衔接并具有关联性。
（三）应保障行政相对人的陈述权和申辩权。根据《行政处罚法》第三十二条第一款以及《中国人民银行行政处罚程序规定》第二十五条的规定，在行政处罚程序中当事人有权进行陈述和申辩，人民银行应当进行复核，当事人提出的事实、理由和证据成立的，应当予以采纳。在行政诉讼中，行政机关不能举证证明其听取了相对人的陈述、申辩，不能举证证明对相对人提出的事实、理由和证据进行了复核，则推定其未听取相对人的陈述、申辩，未对相对人提出的事实、理由和证据进行复核，行政处罚属违反法定程序。因此，对当事人陈述和申辩的复核程序尤为重要，在复核过程中应留存有关书面证明材料，包括对陈述和申辩的审议意见、实地核查情况说明等，并且应在《行政处罚决定书》中对陈述和申辩的复核和采纳与否进行说明。
（四）送达环节不容忽视。行政机关送达行政执法文书，必须以法定程序和方式进行;未按法定程序和方式送达的，不产生送达的法律效力。送达是行政处罚程序的重要方面，也是行政机关执法办案最容易忽略的环节。根据《行政处罚法》第四十条的规定，送达行政处罚法律文书应按照民事诉讼法的有关规定予以执行。常用的行政处罚决定书送达方式主要包括直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达和公告送达等五种。采用留置送达、邮寄送达或公告送达的，应符合有关条件并且附有相关材料记载。司法实践中，对以张贴方式告知行政处罚决定的，法院往往以不符合合法方式送达为由判决行政处罚决定未能生效。人民银行在实施行政处罚时，要规范制作送达回证，送达回执的各要素要填写完整，审查签收人的资格，包括单位委托书等，并严格按照法律规定程序实施送达。
（作者单位：中国人民银行海口中心支行，海南 海口 570105）
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