农村留守儿童监护制度的不足与完善
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作者: 卢燕 李秀云
摘要：“农村留守儿童”是城乡分割二元社会结构体制和农村经济落后的共同产物。伴随广大农民进城务工而无法解决子女进城问题，致使父母与子女两地分割。父母监护的缺失和代管监护的不规范、不到位，致使留守儿童人身安全、教育发展权益得不到保障。
关键词：留守儿童；监护制度；亲权
文章编号；978-7-80712-402-3(2011)05-047-03
20世纪80年代以来，农村留守儿童数量急剧增加并诱发诸多社会问题：监管失范、人身安全得不到保障、教育真空、青少年犯罪等。在反思诸多留守儿童群体显露的社会弊端时，更让我们警醒的是一些正在形成之中的矛盾。监管不利是留守儿童问题产生的直接原因，而城乡二元分割的社会体制是问题产生的体制症结。
一、农村留守儿童监护权益现状
农村留守儿童指18周岁以下，缺乏独立生活能力的未成年人。其往往与父母一方、长辈或成年兄长生活在农村，时间持续半年以上。中国农村有5800多万留守儿童和青少年，占总数的27.8％，其中14周岁以下的农村留守儿童约4000多万人，比例达28.29％，平均每四个农村儿童中就有一个多留守儿童。”留守儿童系农民工受城乡分割二：元社会结构体制和自身经济条件限制，进城务工而无法解决子女进城问题，使得父母与子女分割两地而形成的特殊局面。当前我国语境中的广大农民正处于两难境地。首先，农田大量被占用和规模化整治，大批农民“被”失去维持传统生活的生产资料。同时，农业生产成本日益增大，生产周期长，农产品商业化程度低等因素共同催生了农民工现象。外出务工成为广大农民的出路，特别是青壮年。其次，城乡二元分割社会结构，使农民在城市生活成本高，其在为城市发展做出贡献时，未能分享城市公共资源，其中子女教育问题首当其冲。
留守儿童多处于法定监护人和委托监护人双重保护下的“监护真空”。2009年11月12日，广西省贺州市公会镇杨会村发生爆炸事故，导致2死11伤。该事故受害者中13名是杨会村留守儿童，均系杨会村植杨小学在读学生。其中11名女生，2名男生，最小的7岁，最大的15岁。悲剧发生时，父母的悲痛溢于言表，而造成真正不可消弭伤害的是孩子。监护真空是法定监护人职责履行瑕疵和委托监护人消极履责的产物。一方面，父母远在他乡，不能对子女生活予以照顾，毋宁是进行教育管教了。经济条件好的父母，能满足子女的经济需求；经济条件差的父母甚至不能保障子女的基本生活。作为委托监护人的长辈或同辈，往往是基于亲情或道义进行的一种临时监护，监护职责不明，缺乏监护动力，对监护不力后果缺乏认知。与此同时，留守儿童长期不能在父母的关爱下成长，缺乏安全感。更为严重的是，当前留守儿童已成为各类犯罪的高危群体，如人身伤害、毒品犯罪、拐卖儿童、强奸等。
学校对留守儿童教育方式缺乏针对性，致使留守儿童在失去家庭有效监护后又丧失了学校保护。教育者在儿童学习生活中举足轻重。但由于客观条件限制，学校没能针对留守儿童设置专业心理辅导教师，尤其是大多数学校只顾学生的学习成绩而忽视其心理教育，或由于教育基础设施的匮乏而使问题趋于恶化。留守儿童作为一个特殊群体，亟需一套行之有效的教育管理模式予以支撑。
二、我国现行未成年人监护制度的不足
监护制度是弥补无民事行为能力人和限制民事行为能力人能力不足而设立的一项法律制度，涵法定监护、指定监护、委托监护。《民法通则》、《未成年人保护法》和《收养法》均对未成年人监护进行了规范。概言之，监护人承担对未成年人人身、财产和民事行为代理等监护职责。然而，监护规范的短板在现实运行中日益暴露，尤其在留守儿童监护问题上。
其一，国家公权力监管力度不够。“透视我国现行未成年人监护制度立法规定，可清晰地发现，规定普遍表现为重家庭责任，轻国家责任；重父母责任，轻社会责任；重私法自治，轻国家干预的观念。这就使得我国未成年人监护在很大程度上还停留在私法自治的认知上。同时，也意味着我们的监护模式还处于‘家庭人’、‘亲属人’、‘单位人’、‘地方人’的传统狭私或‘国家人’、‘社会人’的现代身份并未获得确认。”诚言，家庭在青少年抚养、教育和监护中承担不可推卸的责任。然而，当家庭监护由于客观原因不能切实履行时，国家机器就应有所作为，以达到平衡社会公共资源分配的正义，弥补家庭监护的弊端。
其二，亲权和监护制度界限不清，导致监护权责不明。传统民法谱系将父母对子女的监护与父母以外的人对未成年人的监护进行区分，通常的做法是在亲属法中分设亲权和监护制度。其中，亲权是基于父母子女血缘关系而形成的制度，多表现为权力和责任。而监护制度是对丧失父母监护后的补充制度。从权利生成机制不难看出，亲权范围大于监护权，监护权行驶的义务性规定多于亲权制度。例如对未成年子女财产处分时，亲权人对子女财产的使用和处分自由空间大，而监护人使用该权却有严苛的限制。亲权与监护在主体、性质、限制条件上均存差异。我国监护制度涵传统民法的监护和亲权内容，是“大监护”制度，是移植西方法律制度并结合立法当时国情进行“本土化”的成果。然而，随着社会的流变，监护人与亲权人身份分离的实践日益增多，社会需求已悄生变化。
其三，监护人监督机制不健全。任何权利都有趋于滥用的危险，特别是在缺乏监督的时候。司法实践中，留守儿童的监护人可能出现的极端情况是要么被溺爱，要么被漠视。其中，与隔代祖父母共同生活的孩子往往趋于被溺爱。其他临时监护人可能基于亲戚或朋友关系产生，其在义务履行时处于消极被动状态，甚至出现侵害“留守儿童”合法权益的现象。留守儿童遭遗弃、受虐待等问题基本无人问津，只有出现人命关天的大事，才会有人过问但效果甚微。
三、完善农村留守儿童监护制度的思考
留守儿童作为典型弱势群体迫切吁求一套完善且行之有效的监护机制，这不仅关乎留守儿童群体自身的发展，亦关乎我国农村乃至整个国家的长治久安和可持续发展。
(一) 区分亲权与监护制度
中国传统家庭观念和小农经济生产模式孕造了父母子女间的抚养、赡养关系，特别在广大农村，养儿防老的观念仍根深蒂固。然而，子女抚养伴随农村人口流动和城镇化进程的加快，在亲人和朋友问流转，“大监护”制度已不合时宜。许多留守儿童临时监护人(父母之外的人)也深谙其监护与孩子父母监护性质的区别，消极履行监护职责。监护人未能从监护留守儿童中获取报酬，降低了其监护积极性和责任意识。趋利避害是人类历史的共同特征，在缺乏经济利益诱导前提下，临时监护人往往表征出一幅“出于亲情或朋友之情而勉为其难”的景象。基于法律的视野，父母之外的监护人履行的是委托监护职责。但这种委托监护往往没有明确权责，毋宁是书面协议。当发生侵权或监护义务时，临时监护
人趋于漠视或规避责任，或表现出“监管无力”状态。完善我国监护制度具有紧迫性，区分监护权和亲权在立法技术上具有可操作性，西方相关制度已提供诸多启示。我国立法中虽未明确使用“亲权”称谓，但其实已隐含某些“亲权”的制度，如《婚姻法》。因此，在我国监护制度现有体制下，将亲权制度与监护制度分而设置，并在未成年人监护中有机结合具有可操作性。此外，监护权与亲权区别立法的受益人在城市生活亦有现实意义，可解决父母双方工作将子女交由老人或邻居临时监护发生伤害或侵权行为时的责任归属。
(二) 完善国家监护制度
国家监护是对监护缺失的有力救济，有别于传统家庭和个体监护，是国家通过财政投入，组建监督机构，由固定人员对处于监护真空的儿童实施监护的公权力救济机制。国家监护制度不仅在留守儿童中弥足珍贵，在父母虐待或贩卖子女而又无其他恰当监护人时也能有所作为。国家监护超越了家庭监护的私法局限。《民法通则》第十六条规定，当未成年人没有适格自然人担任监护人时，由父母生前所在单位、居委会、村民委员会、民政部门担任监护人。但这一规定在运行中困难重重，收效甚微。纠其原因是单位、居委会、村民委员会无监护专项经费来源，缺乏专业监护工作人员。国家监护具有不可比拟的优势：资金来源保障，可解决经费瓶颈}工作人员固定，可积累和探索对特殊群体儿童教育的经验和理论；机构场所保障，可营造一个健康积极向上的教育环境；国家监护的权威性可威慑社会犯罪分子的不轨行为，为留守儿童的健康成长构筑一道安全防线。国家监护还可结合学校教育，探索对留守儿童教育监管的协同机制。
(三) 完善监护监督制度
国外对亲权人和监护人教育保护未成年人行为设有完善甚至严格的监护监督制度。例如美国对未成年儿童监护人的监督可在影视作品《刮痧》中体现一二。在我国，监护监督存在空白，导致许多留守儿童合法权益遭受侵害后无法得到及时有效救助。因此，对监护人进行法律监督彰显了法律追求正义的价值取向。具体可采取如下措施：对被监护人进行定期身体检查；对监护人家庭情况开展调查并建档归类，深入了解被监护人日常生活、思想、心理状况；对未尽监护义务且不宜再履行监护职责的通过法律程序更换监护人或剥夺其监护权。监督主体设置可结合国家监护制度，由国家监护机构承担日常监督职责。一来国家监护人基于监护工作场景中，具有经验优势，其次，国家监护工作者因日常工作业务往来，能全面了解和掌握留守儿童的生活环境，提高监护质量；再次，国家监护机构能运用监护权力对不当监护人进行及时教育，遏制违法犯罪行为。
留守儿童问题伴随城市发展和人口流动的加快而不断加剧。特别在农村成为资源贫瘠地带这种现象将更为突出。因此，从立法上完善监护制度，区分监护权与亲权的界限，加大国家公权力的在监护职责中的适度参与，辅之以强化普法教育等举措是改善农村留守儿童生存现状的现实抉择。
(责任编辑：韩毅)
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