麦积山石窟管理体制的思考和探索

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　　摘要：由于历史上的原因，麦积山石窟现行管理体制属于多头管理，分属于不同政府部门的多家管理机构明显存在权力交叉和重叠现象，极大地制约了麦积山石窟的保护和管理工作。文章分析了麦积山石窟现行管理体制形成的原因及存在的问题，并从工作实践的角度出发，提出了解决现行管理体制弊端的有效途径。
　　关键词：麦积山石窟；管理体制；遗产监测；文化产业
　　一、麦积山石窟管理体制现状及存在的问题
　　麦积山石窟是南北朝以来陇右地区最重要的佛教活动中心之一，长时间主要由所属寺院的僧团组织负责管理。20世纪40年代，在天水地方学者冯国瑞先生等人的不懈努力下，麦积山石窟重新进入世人视野。新中国成立之初，党和政府非常重视这处佛教艺术宝库，20世纪50年代先后两次组织有关专家对麦积山石窟进行全面调查，并于1953年9月成立“天水麦积山文物保管所”，正式开始了石窟寺的保护和管理工作，并代行当时天水县境内文物的征集和保管职责。1961年3月4日，麦积山石窟被国务院公布为第一批全国重点文物保护单位。
　　20世纪60～80年代，随着麦积山石窟崖体维修加固工程的展开，文保所行政隶属关系不断发生变化。1984年10月，麦积山石窟正式对外开放。1986年6月，文保所正式更名为麦积山石窟艺术研究所，隶属于甘肃省文物局，其职能也逐渐由单纯的保护管理扩展为集保护管理、考古研究、美术临摹、资料整理、旅游接待、宣传展示、安全保卫等诸多职能于一身的综合性研究机构。
　　在麦积山石窟的保护范围内，除麦积山石窟艺术研究所，还设置有隶属于地方的天水市麦积山风景名胜区管理局和麦积山国家地质公园管理委员会，以及隶属于省林业厅的小陇山林业实验局麦积植物园。以上四家管理机构在景区的管理范围、职责权力、规划建设、土地使用和门票收益等方面存在诸多矛盾。此外，景区内还分布有属于麦积镇政府管理的3个自然村落。各种利益交织在一起，又分属于不同政府部门归口管理，客观上加大了景区的管理难度。
　　在麦积山石窟申遗过程中，甘肃省人民政府根据国家文物局的有关要求，成立了相应的甘肃省丝绸之路申报世界文化遗产领导小组，由主管副省长挂帅，各成员单位通力协助。在领导小组的框架下，对遗产地当地政府和周边单位有了很好统筹。但申遗成功后，各级申遗领导小组自动解散，原有问题再次浮出水面。特别是随着麦积山石窟影响力持续增强，游客量不断攀升，仅2015年上半年游客量已突破40万，给整个景区的安全、交通、住宿、接待、餐饮、通讯、卫生、环保等方面带来诸多问题，原有的多头管理体制的弊端更加凸显。具体表现为各单位之间存在明显权力交叉和重叠现象，远远无法满足麦积山石窟作为世界文化遗产在资金来源、文物保护、规划编制和执行、建设控制措施、环境容量控制、环境质量保护、日常监测、展示宣传等诸多方面的要求。
　　二、以保护和管理工作实践，
　　促进麦积山石窟管理体制的调整
　　1.从规划角度完善管理体制调整
　　以现有《麦积山石窟保护规划》、《麦积山石窟管理规划》为基础，积极与《天水市城市总体规划》《天水市历史文化名城保护规划》《麦积山风景名胜区总体规划》《小陇山国家森林公园总体规划》《天水市旅游业发展规划》等相关规划进行衔接，最终目标是保障麦积山石窟文化遗产的真实性和完整性，使文化遗产价值得以延续。具体内容则包括划定景观整体和重点保护区划，制订相应保护与管理专项措施、限制旅游发展对遗产的负面影响，确定遗产区内合理的环境容量，控制游览接待规模，严格限定建设规模，合理调整和改善域内交通组织。通过积极实施上述规划，认真落实规划中关于管理体制方面的策略，以规划为载体，为媒介，将相关法律法规精神贯彻到麦积山石窟的保护、管理、利用工作中，以规划实现遗产管理的具体内容，以规划微调管理体制，减少横向之间管理主体的摩擦，进而实现总体发展目标。
　　2.深入开展遗产区和缓冲区监测工作
　　遗产监测是对遗产管理的有效手段和模式，利用遗产监测加强遗产管理对重新架构管理体制具有重要意义。麦积山石窟开展的遗产监测主要包括以下内容：窟龛、壁画、塑像状态及变化情况，周边气象环境，空气质量，游客数量，相关建设活动，森林覆盖率、生物多样性，栈道承载力和崖体落石等具体内容。目前虽然开展了部分监测工作，但与遗产价值全面保护和管理要求仍在一定差距，主要体现在：一是监测工作系统性还需要加强，目前监测工作仍然属于孤点监测，没形成体系，尚缺少对历史环境、石窟选址环境、景观环境和地质地貌特征等方面的监测。缺少对开发压力、旅游压力等威胁因素的监测。二是监测技术不够科学、完备，设备更新较慢。如目前窟龛监测方面仍在使用普通温度计配合人工记录监测窟内温度变化，完全不能满足大数据评估和处理需要。三是监测数据的公开和共享程度不够，监测合作机制尚未建立。四是监测范围尚未核定，目前只针对遗产载体和文物本体进行监测，还没有扩展到遗产区和缓冲区，如对在遗产区和缓冲区内可能影响到遗产价值的大规模修复或建设工程的反监测等。特别是最后一项工作对于改变管理体制有很大影响。
　　遗产地的监测是对遗产保护管理的一项重要手段，通过监测加强管理，理顺管理体制。只有随着监测水平的提高、监测范围的全涵盖，才可以掌握遗产地范围内利益相关者的基本情况，及时把相关信息提供给保护管理机构和上级保护管理委员会，从而保证做出的决策具有实时性和针对性，为保护管理提供一个动态管理模式，依据监测成果可以为管理体制的调整提供最基础、最实用的依据，也能保证调整管理体制科学、规范，从而符合国际上关于遗产管理的要求。
　　3.建立遗产地遗产区缓冲区内重大建筑工程的审批前置制度
　　根据有关法律法规规定，麦积山石窟遗产区及缓冲区内不得进行可能影响遗产及其环境安全，以及影响遗产价值特征载体的真实性和完整性的活动，不得建设任何污染麦积山石窟及其环境的设施。遗产区内开展的保护措施必须遵守不改变文物原状和尽可能减少干扰的原则。遗产区及缓冲区内应保护原生地质地貌特征及生物多样性，严禁砍伐树木、开山采石、破坏水源、狩猎等活动，实现全部区域内退耕还林。遗产区及缓冲区内应保护遗产历史环境的整体景观和石窟栈道外的景观视线，不得进行任何可能影响景观视线的建设活动。 　　遗产区一类地块内不得新建永久性建筑物、构筑物。对历史环境和选址环境造成不良影响的已有建筑物、构筑物须限期拆除，整治后的土地复绿还林。遗产区二类地块内现有村庄的人口实施只出不进，除必要的管理用房外，房屋实施只拆不建的措施，未来实现此区域内居民全部搬迁，居民安置选择遗产区外用地。对已出现的不协调建筑限期整改。遗产区三类地块内需要控制现有村庄和麦积植物园的建设用地规模，村庄建设发展方向为远离遗产区；居民建房形式要求保持地区传统建筑特色，建筑最高点不得超过地面4.5米，建筑色彩宜采用土坯、灰色。麦积植物园的建筑允许原址、原面积翻建，建筑最高点不得超过现有高度。
　　缓冲区内仅允许少量与麦积山石窟保护、展示及基础设施建设相关的项目。建设工程不得破坏石窟的历史环境、风貌和石窟栈道上的可视域景观。工程设计方案应经国家文物局同意后，报城乡建设规划部门批准。缓冲区内现有的村庄规模不得扩大。缓冲区内的建筑高度不得大于9米；建筑形式、高度、体量、色调等应当与麦积山石窟的历史风貌和自然环境相协调，建筑风格宜采用当地民居的形式。根据以上的规定，麦积山石窟遗产区及缓冲区内有大量的住户，在遗产区范围内有教场里12户、在上河组有35户，在缓冲区内寺沟组有30户人家，加上遗产区内分布的多家单位，因此，对遗产区和缓冲区内的工程建设控制，成为一个比较大的难题。根据遗产区和缓冲区的管理规定，麦积山石窟保护管理机构应当认真落实上述区域内的建筑审批前置制度，与麦积区政府、麦积镇政府签订专项协议，结合麦积山石窟保护管理机构的日常监测，实现建设工程前期控制，避免因施工才发现，从而造成监管滞后，造成较大损失。通过建筑审批前置制度，可在一定程度上缓解遗产区和缓冲区内各单位之间的针对某一项事情的对立情绪，也可实现麦积山石窟保护管理机构在建筑控制方面的深入了解和全面控制，也为今后逐渐建立起其他方面的管理机制提供一个既定的模式。
　　4.以文化产业整体发展带动管理体制调整
　　麦积山石窟现有范围内文化产业尚属空白，有很大发展余地，尤其是如何借鉴当前我国关于遗产保护和旅游之间关系的前沿研究，发展麦积山石窟文化产业发展。具体就是如何以世界文化遗产麦积山石窟为核心，以景区内文化旅游设施为载体，在中心景区内建成分布合理、特色突出、功能齐全，以体现北朝历史、佛教文化、根雕艺术、雕漆艺术、民俗文化为特色的文化旅游产业带。一方面拉动石窟周边旅游服务业发展，另一方面带动相关管理主体之间的协调。
　　具体来讲，一是以麦积山石窟艺术研究所和景区管理委员会为主体成立文化产业发展领导小组，纳入麦积区政府、麦积镇政府、植物园和当地村民，以文化产业发展为目的，开展整体规划。二是分段、分门别类管理，如通过挖掘以麦积山石窟为核心的佛教历史文化，整合开发麦积山文化旅游资源，全面构建麦积山文化旅游产业链，形成“以点带线、以线带面、以面覆盖”的文化旅游发展格局，变文化资源优势为文化产业发展优势。三是挖掘天水地方文化，彰显陇上江南风情。现代旅游业已经不能单靠景观来进行竞争，必须有自己的特色，而特色的形成需要历史文化作为支撑。麦积山石窟不能单独彰显石窟文化，而要将伏羲庙、南郭寺、玉泉观、南北宅子、纪信祠、李广墓、石门、仙人崖、街子古镇等具有地方文化特色一并整体纳入，进而突显地域文化特色，使游客置身麦积山旅游区，不仅能够看到麦积山石窟浓郁的佛教文化，更能感受到天水塞上江南的风情和深厚的历史文化积淀。
　　发展文化旅游产业是大趋势，我们一定要把握这个方向，但同时要处理好遗产保护和经济发展的关系。最重要的是要把握文化产业发展的导向，一方面抓住遗产保护管理的核心，更好地保护世界文化遗产，另一方面要明确我们提出发展文化旅游产业的根本目标是理顺管理体制，从而做到管理和发展并举。
　　三、麦积山石窟保护管理体制调整思考
　　目前，麦积山石窟作为世界文化遗产地，由于缺乏统一的管理机构，造成实质上的多头管理、多重规划、条块分割、效率低下，严重影响了日常管理工作的有序开展。因此，有必要借鉴外地成功经验，针对遗产管理探索推行职能统一的大部门体制，对一些职能相近的部门进行整合，实行综合设置，从而完善遗产管理体制。为打破地方壁垒和部门利益纷争，应该成立省级层面的长期协调机构“甘肃省丝绸之路世界遗产管理委员会”，对包括麦积山石窟在内的甘肃境内所有遗产地管理单位的职责范围、执法权力、利益分配、合作机制等进行统一规范。基于以上思路，可以把甘肃省境内世界文化遗产地主管部门的相关职责进行整合，如文化、旅游、林业、国土资源、住建、环保等部门职责进行抽取，成立甘肃省世界遗产管理委员会，设立专门办事机构，加挂到甘肃省文物局，专职负责全省世界遗产的管理、保护、利用和协调，主要职责是和地方政府沟通协调，加强遗产地的管理，力争通过这种整合打破了条块分割，降低协调成本，确保管理工作落到实处。
　　具体到麦积山石窟的管理上，应当建立起遗产地委员会制度，在这一框架下协调遗产地范围内的相关职责和权益。
　　在世界各遗产保护较好的国家里，一般都建立有完善的组织管理体系，专门负责遗产的保护工作。这些机构大体上可分为中央政府中的专门机构、地方政府中的专门机构、各级专家咨询机构、民间社团组织以及相关科研单位等五部分。这些机构从中央一直延伸到地方，在遗产保护方面发挥了重要作用。在麦积山石窟层面，我们基于现实情况可积极运作，借鉴国外的官方和民间相结合的模式建立起麦积山石窟保护管理机构、林业、旅游、国土资源、当地政府、村民自治组织、村民之间的协调机制，而麦积山石窟遗产地管理协调委员会是比较恰当的选择。设立遗产地管理委员会秘书处，加挂到麦积山石窟艺术研究所，定期或不定期召开委员会议，及时发现问题、解决问题，专职负责协调各方利益，实现在遗产保护过程中分享遗产成果。
　　（责任编辑：张双敏）
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