新中国成立70年来高等教育办学体制改革的历史回顾与未来展望

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　　 摘要： 办学体制改革在高等教育体制改革中极为关键。新中国成立70年来，我国高等教育办学体制从“国有公办”逐步转向多元化办学的格局。这一改革历程既是高等教育外部资源配置方式的转型，也是高等教育主体内部利益的重新分配。政府权责划分不清、高校及第三方办学的力量仍然薄弱、制度保障体系不完善是制约当前我国高等教育多元化办学体制深化发展的现实困境。面向未来，高等教育办学改革的方向应该是多元化、规范化与国际化并存，坚持高等教育办学多元化、深入落实高等教育领域的“放管服”改革、促进民办高等教育的规范发展以及构建具有竞争力的国际高等教育市场，为实现高等教育内涵式发展，建立现代高等教育体系打开新局面。
　　 关键词：新中国成立70年;高等教育;办学体制改革;多元化办学;高等教育“放管服”改革
　　 中图分类号：G519 文献标识码：A 文章编号：1672-0717（2020）01-0073-07
　　高等教育办学体制一般是指办学活动的组织结构以及与办学活动相关的制度规范[1]。具体来说，其内涵有三个方面：一是高等教育的办学主体;二是高等教育办学主体间权利的分配模式，包括一元化的政府办学，多元化的政府、社会及私人办学等;三是高等教育办学模式背后的制度规范及运行机制，即高等教育机构的举办者和投资者、管理者责权划分和其相互关系的制度规范，以及在此基础上所形成的管理机制与学校自主办学的运行机制。其中，高等教育的辦学主体是办学体制的核心，而办学体制在绝大程度上为相应的管理体制与投资体制奠定基础。新中国成立尤其是改革开放40年以来，在多重因素的影响下，高等教育办学体制在改革中不断发展，逐渐探索出了一条政府自上而下改革与市场自下而上创新相结合的、具有中国特色的高等教育办学之路。因循时间脉络，本文重点回溯了我国高等教育办学体制演变的历史过程，评鉴随着我国社会主义市场经济体制改革的不断完善如何深化和规范高等教育的办学体制，审视新时代背景下高等教育办学体制的现实问题并对其未来趋势予以展望，以期从办学体制改革的视野丰富对我国高等教育现代化建设的认识。
　　一、新中国成立以来“国有公办”高等  教育办学体制的探索（1949～1977年）
　　新中国成立之后，由于特定的国际国内环境，我国高等教育形成了政府一元化办学格局，以“国有公办”为特征的高等教育办学体制构成了新中国成立伊始至改革开放前期的高等教育办学图景。
　　（一）“国有公办”高等教育办学体制的形成与发展
　　1.“国有公办”办学体制的初步形成：“条条分割”的高等教育格局（1949～1956年）
　　新中国成立初期，鉴于国情与苏联模式的影响，我国通过实行“维持原有学校，逐步加以必要的与可能的改良”的总方针[2]，恢复对各类高校的领导。随后，国家在第一个五年计划时期对旧中国的高等教育进行根本的改造，通过接管公立高等学校，取消私立高校、教会学校，以建立起属于新中国的具有鲜明公有制特色的高等教育办学体系。这种办学体制与当时高度集中的计划经济体制相适应，基本特征为“国有公办”，即国家对高等教育实行集中统一领导，高校的办学经费、教学计划、专业设置等全部由国家包办。在这一阶段，全国高校由中央教育行政部门及其他相关部门“切条归口管理”，建立起了“条条分割”的高等教育管理体制。
　　2.中央权力下放的最初尝试：从“条条领导”到“块块领导”再到“条块领导”（1957～1965年）
　　这一时期，针对1956年后出现的对高校过度统一管理的现状，国家先后出台《关于高等学校和中等技术学校下放问题的意见》《关于教育事业管理权力下放问题的规定》等文件来下放高等教育办学权利，对高校实行分级管理。在政策的指导下，中央部门除了领导少数高校外，其他大部分高校由省、市、自治区领导。据不完全统计，在1958年4～5月间，江苏、广东、吉林、湖南等17个省市，新创立与举办的大学、专科学校约130多所，掀起了地方办大学的潮流[3]。与此同时，中央政府权利下放，使高校管理开始从“条条领导”（中央部门）转向“块块领导”（省、市、自治区）。然而，中央政府在放权过程中缺失了对高等教育质量的监管，再加上“块块领导”下高等教育的“大跃进”，导致高校的发展受到了严重影响，超出中央的可控范围。因此，1963年中央政府又提出高等教育实行中央与省、市自治区两级管理的制度，且重新强调高校由中央统一领导、集中管理，使高校的管理权限由“条条”管理转向“条块”管理，至此，高等教育由中央和地方分级分权管理、条块分割的格局基本形成。但实质上，高等教育还是全部由国家举办，在办学体制上并没有根本性突破。
　　3.“十年浩劫”带来的高等教育“块块领导”的跃进期（1966～1977年）
　　1966年我国爆发了“文化大革命”，“十年浩劫”对我国高等教育事业造成了极为严重的“外伤”和“内伤”。在此期间，高等教育的管理权限又逐渐从“条块”管理趋向“块块”管理。1969年之后，“块块领导”的高等教育得到了空前未有的发展，截至1971年，原来由中央部属领导的176所高校，只留下了131所，而这其中的125所由中央与地方双重管理，且以地方领导优先。在这一相对混乱的时期，高等教育的“条块”关系并未发生本质改变。直至粉碎“四人帮”之后，国家才得以对高等教育界进行全面整顿。
　　（二）“国有公办”高等教育办学体制的特征
　　从二十世纪五十年代到七十年代末，我国一直保持着计划经济体制下的“国有公办”的高等教育办学体制，并在中央与地方办学权利的“条块拉锯”中形成了一种自上而下通过行政手段进行约束的制度环境。虽然在某一阶段，地方政府获得了高等教育的管理权限，但事实上地方政府仅扮演着中央政府“忠实代理人”的角色，这种办学体制的形成与特定的历史条件密不可分。新中国成立初期，基于国内政权不够稳定、社会生产力相对落后以及效仿苏联的时代背景，高等教育完全变为国家的事业，并被视为社会主义制度优越性的表现[4]。这种主要服务于计划经济的办学体制虽然有利于兴办社会主义高等学校，有益于有计划有比例地培养专门人才服务于国家的工业化建设，但也存在鲜明的不足之处： 　　1.办学主体与办学形式的单一化
　　从办学主体上来说，“国有公办”的高等教育办学体制表现为政府包揽办学，除了政府，社会组织、团体或个人等都不享有举办高校的权利。从办学主体的样态来说，表现为纯粹的“公立”“公办”，政府作为单一的办学主体，承担着兴办高校与投入经费的主要责任。它抑制了社会力量办学的积极性，导致民办高等教育消声匿迹了30余年。
　　2.“条块分割”下的办学封闭性
　　在计划经济时期，高等教育实行中央与地方分级办学的体制，高校成为了政府部门的下属单位。除了少数中央举办的高校，大多数地方政府举办的高校主要致力于培养本地区、本部门所需的人才，不同的地区、部门、学校及专业之间呈现各自分离、相互隔绝的状态，导致学校布局不合理、低水平重复建设以及资源利用低效等弊端。
　　3.高校独立办学自主权的缺失
　　在“国有公办”的高等教育办学体制中，政府对高校统得过多，管的太死。高校的专业设置、教学大纲及教材选定、财务管理等各种事项都由政府以计划方式集中管理，导致高校缺失办学特色与办学活力。在这种情况下，高校也形成了对政府的“等、靠、要”，表现出较强的依赖性、依附性与刻板性。
　　计划经济体制背景下，高等教育被看作是纯公共产品，政府成为了有限的高等教育资源分配的唯一主体。这一时期，高等教育属于“国家供给型”（见图1），即从高校的教育供给，到用人单位的教育需求，都严格以国家的计划为准。这种“国家供给型”的办学体制不仅导致办学经费的不足，造成政府沉重的财政压力，还难以满足经济社会持续发展对多样化人才的需求，进而引发高等教育供需关系的失衡。
　　二、改革开放以来高等教育多元化办学  体制的确立与发展（1978年至今）
　　1978年至今的经济体制改革，形成了公有制为主体、多种经济成分共同发展的多元化经济格局。相应地，高等教育也逐步从单一的政府办学格局转向以政府办学为主、社会各界积极参与的多元化办学格局。
　　（一）地方政府办学积极性的调动与社会力量办学的恢复（1978～1991年）
　　改革开放以来，“国有公办”的单一化办学体制开始暴露出无法适应经济社会发展需求的种种弊端。为调动各级政府办学的积极性，1985年中共中央发布了《关于教育体制改革的决定》，开始实行三级办学的体制（中央、省、中心城市）。在三级办学体制下，“条块分割”的格局得到不断强化，中央各个主管部门之间（“条条”）、地方各级政府之间（“块块”）、中央主管部门与地方政府之间（“条块”）的办学互不相通，培养人才都强调优先满足各自的需求。在实践中，只有中心城市办学真正将高等教育的两级办学转向了三级办学的新格局。然而，中心城市办学即使在投资来源上有了一些变化，仍未能在管理体制与运行机制方面发生巨大变革，依旧摆脱不了国家办学的“影子”。
　　这一时期，除了地方政府办学积极性得到提高之外，社会力量举办高等教育的尝试也取得了进展。1978年之后，我国开始出现民办高校，但这些民办高校暂时未获得合法性地位。直到1984年，才诞生了首批国家承认学历的民办高校——北京海淀走读大学、浙江树人大学、四川天一学院和郑州黄河科技学院[5]。之后，兴办民办高等学校的浪潮席卷全国。但是，各校办学质量良莠不齐，以至1987～1991年国家教委先后督促地方教育行政部门对不合理的民办高校进行清理。这一时期，国家尚未出台鼓励社会力量举办高等教育的相关政策，民办高等教育一直在夹缝中缓慢发展。
　　总体而言，20世纪80年代国家对于高等教育办学体制改革的关注力度还远远不够，中心城市办学与民办高等教育的萌芽对原有办学体制发起了最早的冲击，只是波及范围和冲击力度非常有限。
　　（二）高等教育多元化办学秩序的形成与民办高等教育合法性地位的确立（1992～2011年）
　　党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标。为了适应经济发展和产业结构的调整，国家需要加快高等教育的发展。1993年《中国教育改革和发展纲要》明确提出，要进行办学体制改革，逐步建立起以中央和省两级政府办学为主、社会各界共同办学的格局，扩大省级政府发展地方高等教育的权利。1995年《教育法》的出台，从法律上保障了地方政府获得区域高等教育的主导权、决策权、统筹权。党的十五大之后，中央主管部门集中下放了所属高校，地方政府开始掌握日渐丰富的高等教育资源以及地方高等教育的统筹权与管理权，逐渐成为真正独立的利益主体，“块块分割”的格局最终形成并不断得以强化[6]。
　　在这一时期，民办高等教育获得了较快发展。《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》的先后出台，以国家法律的形式对社会力量举办高等学校表示肯定与鼓励。在实践中，随着1999年高等教育的扩招，国内相对发达地区的一些公办高校开始利用非国家财政性经费自下而上举办国有民办二级学院。针对这种办学模式，国家进行了规范管理并将其改名为独立学院。在政策支持下，它随后迅速增长到300多所[7]，成为了民办机制新增的高等教育资源。2006年，教育部在《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》中首次提出“独立学院转设”，这意味着独立学院可以按普通高校设置程序逐步转为独立建制的民办普通高校[8]。2008年施行的《独立學院设置与管理办法》，给予了独立学院五年过渡期，正式拉开了独立学院转设的序幕，由此一批独立学院逐步转设为民办高校[9]。但从目前来看，独立学院转设的比例较低，区域分布不均衡。在脱离母体高校的过程中，独立学院面临着资产过户困难、办学面积不达标、办学行为不规范等困难。
　　20世纪90年代以来，我国高等教育逐渐发展为政府主导、社会力量并存的多元化办学格局，在办学主体与投资主体上均呈现出多元化特征，多种办学模式得到了发展。这一时期，法律上的许可为地方以及社会力量参与高等学校办学提供了合法性依据，但是社会力量与高校自身办学的积极性还不够，相关制度安排也有待进一步完善。 　　（三）高等教育多元化办学体制的深化（2012年至今）
　　党的十八大以来，我国经济发展呈现新常态，经济领域的供给侧改革亟需教育领域做出更为深入的变革。在此背景下，高等教育办学体制的改革致力于使政府、高校、社会等相关利益群体紧密合作，通过简政放权，更大限度释放市场活力，激发高校办学活力，促进高等教育办学的供给侧与社会需求侧平衡[10]。
　　这一时期，努力构建政府、市场、高校之间的新型关系，改变高校与政府之间的隶属关系成为改革的主线。例如，高等教育领域“管办评分离”的目的在于彻底改变政府部门越位全包全管、学校失位无权举办、社会缺位无从参与的传统办学局面，突出学校与社会在国家教育系统中的主体性与自觉性，实现政府、学校、社会多主体的共存共治、共享善治[11]。然而，实践中高等教育领域“管办评分离”还不够深入，导致效果欠佳。为了进一步破除高等教育办学的体制障碍，扩大学校办学自主权，促进高等教育内涵式发展，2017年教育部等五部门《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》提出，要加快高等教育领域的“放管服”改革。随后，不少省市开展了“放管服”改革的实践探索，如出台政策文件、实施分类管理和合同管理、对办学行为及办学质量进行监管等。但是，当前“放管服”改革的效果并不理想，主要因为地方政府、高校及相关部门对“放管服”的内涵与逻辑理解不深入，“管办评分离”改革不到位，省级统筹能力不足，高校内部治理效能偏低等[12]。
　　促进民办教育发展，拓宽高等教育领域的社会资金来源渠道，是深化高等教育办学体制改革的另一重要方面。在党的十八大精神的指导下，我国制定了《关于进一步鼓励社会力量兴办教育的若干意见》。这充分表明，在新时代民办教育的发展被列入重要的议事日程。2016年通过的《民办教育促进法》，则正式宣告我国民办教育进入分类管理新格局。在它的精神指导下，《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等系列文件先后出台，基本确立了我国民办高等教育分类管理的改革制度和实施体系。
　　综上，高等教育领域的“管办评分离”改革、“放管服”改革以及民办高等教育的体制机制创新等都是高等教育领域供给侧改革的重要举措，旨在为高等教育的多元化办学营造良好的制度环境，构建良好的高等教育生态以丰富高等教育供给，更好地满足多样化需求。在此过程中，改革也对各利益主体间的责权划分、省级政府的教育统筹能力、高校内部治理能力等提出了新的挑战。
　　（四）高等教育多元化办学体制的性质
　　改革开放以来逐步形成的高等教育多元化办学体制是我国经济体制与政治体制改革不断深入的必然结果：一方面，政府主动进行自上而下的改革;另一方面，市场力量自下而上发挥作用进而“倒逼”国家改革，在这一过程中政府力量起主导作用。从本质上来讲，高等教育办学体制的改革是受供求变化影响的高等教育资源配置方式的转变。在社会主义市场经济体制下，高等教育作为准公共产品，与之相适应的政府、市场、学术三种力量将会以与制度创新相一致的范式，逐步以新资源配置方式代替旧的资源配置方式[13]，即高等教育资源逐步从计划方式转向计划与市场共同配置，市场在资源配置中的作用由“基础性作用”转向“决定性作用”[14]。高等教育资源配置的主体则转变为政府、市场（社会）与高校。需注意的是，我国的高等教育并非绝对化的市场方式，而是计划配置和市场配置不同程度的结合，通过相互渗透的双重调控渠道实现计划与市场的有机协调，让市场方式充分发挥资源配置的效率，让计划方式保障高等教育资源配置的公平。
　　目前，高等教育多元化办学的价值理念与办学思路已经得到了认可，但是真正的多元化办学还未真正实现。最为突出的问题表现为，当前的多元化办学体制依然没有完全摆脱传统的高度集中的体制的“桎梏”，且在千丝万缕的联系中进一步衍生出各种复杂的办学困境，持续制约着高等教育办学体制的深化改革。
　　1.政府权责划分不清
　　政府权责不清可能会导致高等教育办学中出现过度放权或越权现象。一是中央的分权限度问题。在深化行政体制改革的过程中，省级统筹的权限不断加强，导致各地对高等教育资源的竞争过度、高等教育地方保护主义突出、区域高等教育发展差距拉大、教育公平问题凸显、区域间高等教育缺乏有效交流等问题。二是政府的越权问题。由于传统行政惯性，政府部门至今偏好采取行政手段来管理和控制高等教育的相关事务，常常出现不适当的干预或者越权行为。高校自主权仍来自于政府的授权与权力下放，反映了政府对高校仍有最终的控制权，我国高等教育治理的过程中“类市场化治理”的特征明显[15]。
　　2.高校及第三方办学力量仍然薄弱
　　多元化办学的关键在于充分调动各方办学积极性，最终达到优化资源的目的。然而，目前高等教育中高校及第三方办学力量仍然薄弱。一方面，高校自身办学潜力没有得到有效发挥，对政府存在较为严重的资源依赖性[16]。另一方面，社会力量参与办学的力度不够。我国高等教育市场还处于发育程度较低的水平。按照伯顿·克拉克的“三角协调模型”，每一个国家的高等教育系统都存在国家、市场与学术三种权利[17]，由于各个国家的偏好不同進而形成三种权利间不同程度的结合。在我国高等教育的“三角模式”中，政府力量发挥主导作用，这在一定程度上制约了高校自身与社会各界办学的活力。
　　3.制度保障体系不完善
　　关于高等教育办学的政策法规数量丰富，然而政策之间并没有形成连贯统一的机制，甚至出现相互重复与矛盾的现象。如关于民办教育发展的政策法规相对模糊、笼统，对民办高校的产权关系界定不清以及政策的反复多变，影响了社会力量办学的积极性。此外，对于社会力量参与办学缺乏系统的顶层设计、制度保障，关于高等教育开放办学的相关规定有待规范化。
　　三、高等教育多元化办学体制的未来前瞻 　　通过回顾和总结我国高等教育办学体制改革的70年，可以发现经济体制决定了办学体制，社会的需求是办学体制改革与发展的动力。2019年，我国颁发了《中国教育现代化2035》，这是新时代推进教育现代化、建设教育强国的纲领性文件，其中强调了高等教育内涵发展是构建现代教育体系的重要着力点。因此，深化高等教育办学体制改革要为构建现代高等教育体系服务，未来的高等教育办学应该是多元化、规范化、国际化并存，保持竞争张力与激发内在活力。
　　一是坚持高等教育办学多元化。在合法的范围内，一所高校的举办者以及参与办学者可以有不同的主体。我们要进一步加大社会力量参与办学的比重，吸引社会投资到高等教育领域，拓宽高校的经费来源渠道，为高校开辟新的生存与发展空间，激发高等教育市场活力，实现高等教育办学模式的多元化。除了公办学校、民办学校，还要有混合制学校、企业大学，甚至有“虚拟学校”，推动高等教育供给平台的优质化[18]，实现高等教育提供方式的多元化，真正满足人们多样化的教育需求。
　　二是在高等教育放权赋能的背景与趋势下，进一步深入落实高等教育领域的“放管服”改革。政府首先要更为精准地“放”，针对高校办学中的不同问题探索按需放权、差异性放权，确保地方政府与高校权利的真正落地。其次，在精准放权的前提下，要更为有效地“管”，有效发挥“三个清单”的作用，建立政府、高校、社会不同主体的履责机制与信用机制，推动“管办评”真正分离。再次，要提供更为优质的服务，强化省级统筹能力，精简办事流程，完善地方高等教育的服务机制。此外，中央政府要做好区域间的“协调者”，对区域间高等教育发展的不均衡、不公平问题进行宏观调控，搭建区域间的合作平台，促进高等教育质量的整体提升。最后，高校要更有能力地“接”。高校要有效接住权利并运用好权利，才能保证办学自主权的真正落实。因此，高校内部治理能力的提升是关键。我们可以通过将高校内部治理的要求法律化以引起高校对内部治理的重视，推进以学校章程为核心的学校治理机制建设，建立现代大学制度与自律机制，从而保证高校规范有序地自主发展。
　　三是促进民办高等教育的规范发展。我国的民办高等教育呈现“大而不强，多而不优”的弱势格局，在类型上属于需求吸纳型而非精英型[28]，未来要加快民办高校从低层次向高水平发展转变，营造良好的制度环境。首先，要理顺涉及民办高等教育的各方主体之间的权利义务关系，从制度上予以保护与支持。其次，要著力提升民办高校的办学质量，支持我国民办研究型高校的创办与招生，做好配套措施。再次，应该加大对独立学院转设的扶持，尤其要加强对转设后的独立学院的引导，扶持这些学校向应用技术型高校转型，实现学校的特色发展与可持续发展。最后，要规范市场行为，营造良好的市场环境，对不合理、不明确的制度安排加以调整与完善。
　　四是构建更加包容开放的国际高等教育市场。面向未来，要实现建设现代高等教育体系的目标，必然要求我国的高等教育与国际接轨，构建在国际上具有较强竞争力的高等教育市场。一方面，要进一步扩大教育开放，同世界一流资源开展高水平合作办学[19]，探索不同国家间的多样化的新型合作办学模式，实现高校办学理念、办学要素以及办学行为等方面的良好互动与深度合作，积极推动中外合作教育转型升级。另一方面，要凸显中国高等教育的吸引力、竞争力与影响力，促进我国高等教育从“引进”到“输出”、从“开放”到“开拓”发生质的改变。高等教育作为国家软实力的重要组成部分，在国际文化交流中发挥着关键作用[20]，这要求我国在高等教育办学上做出更多本土化的努力与尝试，将中国经验分享给世界。
　　概而言之，新中国成立70年高等教育办学体制的改革历程是一个伴随着中国特色社会主义教育体制改革不断完善与深化的过程，也是一个以教育政策法规渐进式推进的自上而下的改革与以创新精神引领的社会力量自下而上的大胆实践相结合的持续探索的过程。从计划经济时期的“国有公办”的一元化办学体制到社会主义市场经济时期多元化办学体制的形成与发展，是受教育供求关系影响的高等教育资源的重新配置，也是各方利益主体不断合理划分权责与利益博弈的过程，更是一个不断寻求突破，走向法制化与共同治理，激发各方活力的过程。面向未来，我国的高等教育肩负经济繁荣、社会进步和综合国力提升的战略重任，高等教育办学体制改革应从培养人才和适应未来经济、社会需要着眼，充分调动各方办学的积极性，使高等教育体系迸发更多的生机与活力。
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　　Abstract： The school running system reform is extremely crucial in the higher education system reform. Ever since the founding of the People's Republic of China， China's higher education system has gradually shifted from "state-owned and government-run " to a diversified school-running pattern. The essence of this reform is not only the transformation of the mode of the allocation of external resources in higher education， but also the redistribution of the internal interests of higher education. The unclear division of government’s powers and responsibilities， the weak power of universities and the society to run schools and the imperfection of the legal guarantee system are dilemmas that restrict the development of diversified education. Facing the future， the direction of reform of higher education should be a combination of diversification， normalization and globalization. In order to realize quality development of higher education and establish a modern higher education system， we should insist on diversified education， implement Higher Education Reform of “Streamlining Administration， Delegating Powers， Improving Regulation and Services”， standardize the institutional environment construction of private higher education and enhance competitiveness in the international higher education market.
　　Key words ： 70th anniversary of the founding of the People’s Republic of China;higher education; the school running system reform ; diversified education; higher education reform of “streamlining administration， delegating powers， improving regulation and services”
　　（责任编辑  黄建新）
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