中国古代监察体制评析
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摘要：中国古代监察体制的一个显著特征是具有独立性，这是一项系统性的制度设计，其主要内容包括：监察机关与其他机关不相统属、监察官员逐步专职化、监察官员有独立弹劾权。中国古代监察体制的独立不是一蹴而就的，而是经过各种力量长期博弈才逐步实现的。中国古代监察体制建设的历史表明，监察体制的独立离不开一元化体制，而一元化体制既有利、也有弊。地方行政操控监察是一项秕政，地方监察必须与地方行政相分离。监察官的独立弹劾权是一项很先进的制度安排，它是监察独立的重要标志。在帝国政体下，监察的独立只能是外在的、相对的，而依附皇权是内在的、绝对的。
关键词：中国古代;监察体制;独立;弹劾
中图分类号：D691 文献标识码：A 文章编号.1009-5381（2019）02-0039-08
中外学术界都认为，中国古代监察体制的一个显著特征是具有高度的独立性。就总体而言，这一概括是基本符合实际的。但是，论者对于这一特征大多泛泛而谈，颇为不详甚或舛误，对于其中隐含的深刻启示也缺乏应有的总结，所以很有必要予以进一步申述和澄清。首先，所谓中国古代监察体制的独立，是指监察权与国家权力体系中的其它职权（其核心是行政权）不相统属，而决不是独立于君权。其次，监察机关与其它国家机关互不统属是中国古代监察体制独立的主要表现，但不是全部表现;中国古代监察的独立有着更全面的要素和丰富的内涵。再次，中国古代监察体制的独立不是从秦汉开始建立监察制度之时就具有的，而是经过了漫长而又曲折的过程才逐步实现的。中国古代监察体制的发展呈现出三个显著的趋势：一是监察体系从多元向一元发展（包括御史系统的一元化和御史与谏官的一体化），二是地方监察机关不断脱离地方行政而直接从属于中央，三是从不独立到逐步独立。这三个趋势是一致的、同步的，其实现的复杂过程非常值得后人分析和思考。最后，中国古代监察权的独立是相对的，其依附于皇权才是绝对的。
中国古代监察体制的独立是一项系统性的制度设计：就监察系统与其它系统的关系而言，监察机关、监察官员与其它机关、其他官员互不统制;就监察系统内部而言，各监察部门、监察官员可各自弹事。具体而言，它包括以下各项彼此相连的内容。
一、监察机关与其他机关互不统属
中国古代中央监察机关从不独立到逐步独立与监察体制从多元向一元发展是相适应的。秦汉是中国古代监察制度的初创时期，这一时期监察机关是不独立的。秦中央监察机关为御史府，御史大夫为副丞相，佐丞相之职，说明秦的御史府附从于相府之内，还不是一个独立的监察机关。汉朝中央监察机关由司直、司隶校尉和御史府组成。司直“掌佐丞相举不法”，他属于丞相府官员，主要负责行政系统内的监察，明确地集行政与监察于一身。司隶校尉是皇帝特设的监察官员，专司京城等地区的百官违失。御史府是主要的监察机关。汉初承用秦制，御史大夫既为副丞相，又是监察长官。汉元帝时，开始由御史中丞负责监察。西汉后期至东汉，御史制度发生了重大变化。由于“三公”制的改革，御史大夫转为三公之一，御史中丞成为最高监察长官。与此同时，御史府改称为御史台，自此直到唐宋而不变。史载：“自东汉省御史大夫，而以中丞为台率，始专纠察之任，其后历代或置大夫，或设中丞，规制各殊，要皆中丞之互名”。
汉朝由御史中丞取代御史大夫，御史府改称御史台具有重要的意义，它意味着御史系统与行政系统的分离，御史监察官退出行了政系统。但是，汉朝御史台并未真正独立，因为御史中丞原为职掌内宫事务的少府官员，御史台也随之而属少府。
魏晋时期，中央监察机关进一步朝着独立的方向发展。首先，曹魏时，随着中书省和尚书台的独立，少府地位明显降落，御史台就成为既脱离了行政系统又自立的监察机关。其次，东晋时罢司隶校尉：“及渡江，乃罢司隶校尉官，其职乃扬州刺史也。”这样，监察权相对集中于御史台，从而有利于监察机关的独立和向一元化方向发展。但是，两晋南北朝时，尚书省左丞为重要的监察官（类似两汉的司直），对尚书省长官和所有众官都有权纠劾，史载：“尚书左丞，弹八座以下，居万事之会。斯乃皇朝之司直，天台之管辖”，说明监察和行政仍有密切关系。
隋代中央监察机关最具历史意义的变化是取消了尚书省一般的监察职能。史载：“（开皇）三年四月，诏尚书左仆射，掌判吏部、禮部、兵部三尚书事，御史纠不当者，兼纠弹之”。就是说，当“御史纠不当”时，尚书左仆射可以反纠弹，这是制约御史权力的一种创新性的有效措施，为唐宋等朝代承用。但是自汉朝以来尚书省直接的、主动的监察权在这里消失了，中国古代行政机关拥有一般的监察权由此而被终结。隋炀帝时又废除“御史直宿禁中”的制度，使御史完全脱离与内官的关系。这些改革和变化实现了中央监察机关与行政系统的分离，使御史台的监察地位和独立性得到了明显的提升，监察体制也更向一元化迈出了重要一步。
唐朝将隋的司隶台并入御史台，形成了单一的御史系统。在御史台内部设台院、殿院和察院，分工明确，职责清晰，形成一台三院的御史组织，其地位和独立性又有发展。宋朝沿用唐朝的一台三院制，但对谏官组织作了重大改革。一是将谏官从中书、门下省中分离出来，成立独立的谏院。二是实行台谏合一，御史可以谏诤，谏官可以纠弹。这些改革有利于监察组织的进一步独立。元朝对中央监察机关也多有改革。一是开启向一元制的变化。废除御史台下设之台院，仅保留察院，又改殿院为殿中司，但只设官员二人。二是进一步台谏合一。元取消谏院，将言谏组织并人御史台，御史台承担谏诤和纠弹的双重职责，使监察组织更加一元化。元世祖忽必烈说：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”表明御史台是元朝中央三大中枢机构之一，其独立性不言而喻。明朝改御史台为都察院，废除唐宋御史台内的三院制，并且进一步提高监察权威。明太祖说过与忽必烈类似的话：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察。朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要。”这表明都察院是与中书、都督府并立的国家三大机关之一，其独立性得到空前强化。但是，明朝将历代相沿而来的言谏系统改建为单独的六科，专责对六部的监察，因而明代的监察组织还未真正一元化。清朝雍正元年，将六科并人都察院，实现科道合一。至此，都察院成为完全独立的、唯一的中央最高监察机关，中国古代监察机关完成了从不独立到独立，从多元到一元的发展进程。 中国古代地方监察机关与地方行政机关相分离，两者不相统属而只具有监督与被监督的关系，地方监察机关直接从属于中央监察机关。
中国古代郡县制时期，中央对地方的管理实行“设官以经之，置使以纬之”的总方针，既设立地方的各级官吏，又由朝廷派出使臣到全國各地了解和监督各级官吏的施政情况。与此相应，中国古代的地方监察体制实行常设监察官和朝廷派遣巡御史巡察相结合的方法。御史巡察有定期和不定期之分，不定期巡察叉称“专差巡察”，有对特殊地区巡察，也有对专门事项巡察。一般而言，巡察御史由朝廷直接任命派遣，与地方政府没有关联，是独立的监察官。但是，地方常设的监察机关（官员）则不同，它们与地方政府的关系较为复杂，其独立性长期处于摇摆之中。围绕对地方监察机关（官员）的争夺，朝廷和地方政府常常进行较量与搏弈，有时甚至非常尖锐（如汉末和唐末）。
二、监察官员逐步专职化
监察官员应该专职化，这是法家的一个重要结论。因为，监察官员专职化，就与其他官员事不同、体不一、利不合，才能形成有效的监察关系。否则，监察职能由不同的官员兼任，监察官员也兼任其他职能，就会事相混、体相一、利相融，就无法形成有效的监察关系。
在中国古代，监察官员是否专职与监察体制是否独立和一元化有着内在的紧密联系。一般而言，监察体常4越独立，越一元化，监察官员就越专职化;反之，则越非专职化。如上所述，中国古代监察体制的发展趋势是从不独立到逐步独立，从多元逐步走向一元。与此相应，中国古代监察官群体的发展趋势也是从非专职不断走向专职。概而言之，自秦汉至唐宋，监察机关的独立和一元化尚未完成，监察官也没有很好的专职化;元明清时期，随着监察机关的独立和一元化，监察官员也基本实现了专职化。
中国古代监察官员专职化的过程是复杂和曲折的，其中留下了许多深刻的教训。众所周知，中国古代司法不独立，行政囊括司法，司法官员大都由行政官员担任，这给司法造成了很大的危害。同样，中国古代在很长时期内监察官员由行政官员甚至武官担任，这也产生了许多弊端。这里试举两例：如上所述，唐代中后期，中央与地方藩镇发生了争夺监察权的激烈搏弈，节度使、观察使要求将监察组织置于藩镇之内，而主要做法是或者由藩镇判官兼任御史，或者由朝廷御史充任判官。然而中央从一开始就反对这种主张。如玄宗天宝二年下发专诏日：所置御史，职在弹违，杂充判官，诚非允当。其诸道节度使，先取御史充判官者，并停。自今以后，更不得奏。穆宗时又重申：（长庆）二年正月，御史中丞牛僧儒奏：“诸道节度、观察等使，请在台御史充判官。臣付见贞元二年敕，在中书门下两省供奉官，及尚书、御史台见任郎官、御史，诸司诸使并不得奏请任使，仍永为常式。近日诸道奏请，皆不守敕文。臣昨十三日已于延英面奏，付蒙允许举前敕，不许更有奏请。”制日：“可”。显然，朝廷一再申明不允许御史和判官兼任，理由是这种兼任会使御史不能发挥“弹违”的本来职能。然而，节度使、观察使却不顾朝廷敕命，不断奏请兼任。由于藩镇势力日炽，朝廷不得不做出让步，不仅御史判官兼任，而且节度使必兼台省长官。宋初，由于任官实行独特的差遣制，御史台台院、殿院、察院御史多兼任他职，而其他官员也往往兼任三院之职。如御史中丞之职，或某官兼御史中丞，或御史中丞兼某官，或某官权御史中丞事。在谏院系统，常以他官知院事，而司谏、正言却常被差遣到其他部门。在御史台和谏院两大监察系统内，谏官常常兼任御史甚至台主，御史也常常兼任谏官甚至兼掌谏院。这种复杂的兼任制，使御史台和谏院的管理极为混乱，监察权不能得到有效行使，御史无弹奏，谏官无言责。史载：太祖、太宗两朝，御史“无定员，无专职”，“国朝左右谏议大夫、司谏、正言多不专言责，而御史或领他局”。针对这种状况，神宗时进行了重要的改制，使上述混乱状况有了很大改变。
可见，监察官员的非专职化必然会对监察制度造成极大的危害。所以，明清时期监察官员的基本专职化是中国古代监察体制趋于健全的一个重要表现。乾隆四十一年，科道官不准兼理部务成为定制：“科道有纠劾之责，未便令其仍兼各衙门办理司员事务。即刑部、理藩院之熟习部务司员，本部留以办事有何不可，何必又送科道，搏升职之虚名，资掣肘之浮议乎？嗣后刑部、理藩院亦概不准兼科道。”嘉庆四年，又进一步规定，军机处人员补放专任御史，不得仍在军机处行走。
三、监察官员具有独立弹劾权
所谓监察官员的独立弹劾权，是指监察官员虽然从属于相府或御史台（都察院）等机构，但其弹劾无需宰执或台主等长官批准，御史是以个人名义（有时也联名）而不是以“组织”的名义提起弹劾。监察官员的独立弹劾权，是中国古代监察体制相对独立的重要内涵。
自秦汉至明清，监察官员的独立弹劾权在实践中不断得到发展和完善。史载，东汉初年已有此制度之先例：刺史纠奏二千石长吏“不复委任三府”而直呈皇帝。北魏孝文帝时，御史中尉李彪“自谓身为法官，奠能纠劾己者，遂多专恣”，但治中侍御史郦道元偏偏弹劾李彪，朝廷将李彪“付廷尉治狱”，说明御史可向朝廷直接纠弹自己的台长。唐朝，监察官员的独立弹劾权在复杂的政治较量中得到了重要发展。唐初，监察官员可比较自由地弹劾。武后长安九年，御史大夫李承嘉曾责备御史：“近日弹事，不咨大夫，礼乎？”监察御史萧至忠马上以朝廷“故事”为据予以反驳：故事，台中无长官。御史，人君耳目，比肩事主，得各自弹事，不相关白。但是随着宰相专权的加剧，出现了“进状”（指御史弹劾之前将弹状呈送中书门下审批，昕候进止）和“关白”（指在进状之前将弹状向御史台长官报告咨准）的规定，监察官员不能独立弹劾。肃宗时，为了打击宰相专权，先后废止“进状”和“关白”，恢复了监察官员的独立弹劾权。至德元年诏：“御史弹事，自今以后不需取大夫同署”;乾元二年敕：“御史台所欲弹事，不须先进状，仍服豸冠。”德宗时又进一步重申：“御史得专弹劾，不复关白于中丞大夫。”当然，在安史之乱后，由于朝纲不断式微，监察官员的独立弹奏也多受掣肘。宋代鉴于唐代后朝的教训，更加强调台谏官的独立言事原则。首先，台谏独立于相权：御史奏弹“不得求升殿取旨及诣中书咨禀”，“台谏不可承宰相风旨”，这是宋代公认的纠弹准则。其次，台谏不受长官节制，奏弹无须“关白”，“不由官长可否”，越来越被宋人奉为“故事”。而且，在普通的台谏官之间也实行独立言奏之制：“言事官有所闻见，各得论列”;“平居未尝相见，论事不相为谋”。明代科道官独立纠弹之权得到了进一步的加强。监察御史在体制上受都察院统管（如出任、述职、考核、升黜等都由堂上官参与负责），但其弹奏完全不受长官控制。御史在京纠察百官，常用露章面劾和封章奏劾两种方法，不必经过都察院批准。御史出巡回京，不经都察院而径复御前复奏。邱濬曾说：“六部官属皆书部，如吏部属，则日吏部文选清吏司;……唯监察御史则书其道，而不系于都察院焉。”嘉靖年间给事中李学曾也说：“十三道监察御史，出则巡视方岳，人则弹压百僚。虽与都御史相渋，而非其属官，直名某道不系之都察院，事得专达，都御史不得预知也。”而且，御史与都御史虽有级别不同，但同为天子耳目，比肩事主，所以不仅各自独立弹事，而且还可互相纠弹：“凡都察院、按察司、堂上官及首领官，各道监察御史吏典，但有不公不法，及旷职废事，贪淫暴横者，许互相纠举。”清朝承用明代的上述制度，并更加细化科道官实封御前人奏的办法，进一步确保科道官纠弹不受堂官干预。 对监察官员而言，独立弹劾权既提高了他们的地位和权威，又增加了他们的责任和风险。为了切实保障这项权力的正常行使，有些朝代制订了维护监察官员权益的特殊措施。首先，维护监察官员的人身尊严。唐制：御史宪司清望、耳目之官，有犯当杀即杀，当流即流，不可决仗，可杀而不可辱也。御史巡察代表朝廷，对其非礼有犯，“则辱朝命”，故《大清律例·刑律》規定：骂詈常人，笞一十;骂詈奉命之御史，杖一百。寻常斗殴，轻伤者，笞四十;重伤者，视情节各处仗、徒、流;殴奉命之科道，杖一百，徒三年，伤者杖一百，流三千里，折伤者，绞。若谋杀奉命之御史，伤者即绞，杀者皆斩。其次，不以“所言不当”处罚监察官员。清代皇帝一再声明，科道官挟私纠弹，严加惩处，若无情私而仅仅言辞不当，则决不追究。康熙曾诏：科道官“所言可行与否，裁酌自在朝廷，虽有不当，言官亦不坐罪。”乾隆也诏：“若识见虽未明通而居心朴诚，则其言虽愚戆而尚无害于事理，朕亦鉴其忱悃而优容之。惟胸怀爱憎之私，借章奏以展其巧诈者，则有玷台垣，国法不可以轻恕。”再次，慎杀监察官。史载，宋太祖曾有不杀士大夫和言事官的誓碑，为有宋一代宽待台谏官立下了“祖制”：自太祖勒不杀士大夫之誓以昭子孙，终宋之世文臣无殴刀之辟。这一祖制不仅成为宋代的国策，而且也程度不同地影响了后世，即使大肆杀戮士大夫的清朝皇帝，其内心也一直萦绕着宋太祖的这一誓碑。雍正就曾表白：“朕岂不知诛戮谏官史书所戒，然审其缓急，权其轻重，诛戮谏官之过小，而酿成人心世道之害大也。”
四、小结
独立的监察体制是中国古代监察制度的一个重要特点。仔细考察这一特点的理论和实践，有许多值得我们总结和吸取的历史启迪。
第一，独立的监察体制是中国古代一个重要的制度创设。中国古代监察体制的独联包含了彼此紧密相联的三大要素：一是机构（包括中央和地方监察机关）独立，二是人员独立（监察官员不断专职化），三是权力独立（监察官员独立弹劾）。所以，这是一项很完备的制度设计和实践，其“独立性”达到了帝国体制下所能达到的高度。中国古代监察体制的不断独立，为监察的权威性和有效性提供了重要的保障。在中国世界监察史上，这种体制是新的创设，充分展现了中国古人国家治理的智慧和经验。
这种富有创新的体制是如何产生的？应该说，这项体制的指导理论主要来源于法家。法家认为监察的本质是不同利益的博弈和调整，在中国古代帝制时期，监察的实质是“君察臣”。然而，君虽独尊却惟一人，以一人之能之力何以司察万千官吏，所以只能依靠庞大的官僚系统，用以吏察吏实现由君察吏。又然而，法家讲得很明确，一般而言，吏与吏之间是事一体、“利合而恶同”，因而“相监不可”。所以，必须采取“别其势，难其道”的原则，设法让吏与吏之间“利异而害不同”，从而建立和形成有效的监察关系。例如，秦时丞相与御史大夫本来是丞相府的正副长官，“事同一体”，不可相监。但为了使御史大夫能有效监督丞相，规定丞相位缺，御史大夫可升迁其位，所以对其纠劾隐含着巨大的利益。正如《通典·职官六》所言：“凡为御史大夫而丞相次也，其心冀幸丞相物故，或乃阴私相毁领代之。”“臣臣异利方可监”在制度上的集中体现便是建立独立的监察体制，让监察机关和官员与其它机关和官员事不同、利不合，从而形成有效的监察与被监察的关系。如果监察机关和官员与其它机关和官员混合同体、互有统属，就无法形成真正的监察关系。毫无疑问，法家强调只有“利异”才能相监，这是深刻的见解，并且对中国古代监察制度建设产生了重要的作用。当然，帝制时期官员之间的利益在根本上是一致的，因而法家的理论本质上是一种误设，存在着极大的缺失。
第二，监察体制的独立与一元化互为依存，必须清楚认识一元化体制的利和弊。在中国古代监察体制的发展中，独立性和一元化是同步的、并进的。监察体制由多元不断发展为一元，其独立性亦随之而不断提升;监察的独立必然要求监察体制的一元化。那么如何看待监察体制的多元化与一元化各自的利弊？监察体制的多元化有利于监察的全覆盖，而且不同监察机关之间可以互相监督，但易于造成职责不明，权能分散，互相推诿敷衍，更不利于监察权威的确立和监察权的统一。两汉至魏晋，历朝都实行多元监察，其弊端亦不断为时人所批评。曾任西晋司隶校尉的傅成就说过：“中丞、司隶俱纠皇太子以下，则共对司内外矣，不为中丞专司内百僚，司隶专司外百僚。自有中丞、司隶以来，更互奏内外众官，惟所纠得无内外之限也。”监察体制一元化很大程度上可以克服上述缺陷。所以，要真正建立独立的监察体制，真正确立监察权的统一性和权威性，应该实行一元化的监察体制。当然，一元化的监察体制也存在着极大的隐患和风险，对此法家实际上早已看得十分清楚：夫置丞立监者，且以禁人为利也，而丞、监亦欲为利，则何以相禁？故恃丞、监而治者，仅存之治也。就是说，任何监察都是为了一定的利益，监察者亦有自身之利，在“好利恶害”的人性驱使下，他们必然会利用专一的监察权为自身之利而全力竞逐。那么，对于监察者的这种行为“何以相禁”呢？如果不能有效相禁，那么，不仅监察会失效，而且监察者自身首先沦为贪腐者。事实上，自秦汉至明清，这种现象也确实屡见不鲜。所以，当实行一元化监察体制，赋予单一的专职监察机关极大权力之时，必须首先确立对其监督制约的完备机制。否则，一元化体制很可能比多元化体制具有更大的弊端。当年，朱元璋在废除中书省的时候曾提出一个重要的国家权力配置原则：“权不专于一司”，应该说这一原则有一定的合理性，“权不专于一司”的监察体制是不是最科学、最合理？还值得我们深入的思考。
第三，地方监察必须独立于地方行政，由地方行政操控监察是一项坏政。本来，地方监察的对象主要是地方行政，所以理应与地方行政相分离。如果两者相融或者统属，则将监察与被监察混为一体，就不能形成有效的监察。但是，中国古代地方监察之独立异常困难和复杂，这是由于监察体制自身的发展需要有一个逐步积累和完善的过程，更是因为各种政治力量的博弈，尤其是地方政府与中央十分尖锐地争夺监察权。秦时，监郡从属于郡府，根本谈不上地方监察的独立。西汉初期，各诸侯国事实上是独立王国，除朝廷委派丞相外，其余官员都由诸侯国自己任命，监察官不由朝廷指派而完全昕命于诸王，朝廷实际失去了对诸侯国的监察。西汉刺史还是朝廷委派的地方监察官，但至东汉，刺史已变为地方行政长官，从而使地方监察也为地方政府所控制。唐朝，朝廷与地方政府对地方监察权的争夺异常激烈。唐朝后期，巡院主要负责盐铁生产和租税方面的监察事务，盐铁转运使一直要求将巡院带御史衔者归其指挥，朝廷则坚持由中央委派。如文宗开成二年规定：“盐铁、户部、度支三使下监院官，皆郎官、御史为之，使虽更改，官不得移替。”开成四年，御史中丞高元裕又上奏要求将巡院御史全部归由御史台指挥：“自今以后，三司知监院官带御史者并属台司，凡有纪纲公事，得以指挥从之。”但实际上，巡院御史始终没有真正摆脱转运使的操控。安史之乱后，节度使势力迅猛异常，朝廷不仅没有加强对其监察，反而让其兼任监察之职，从而使地方监察成为节度使的工具。所以，地方监察必须与地方行政相分离，才能建立真正的独立体制。
第四，监察官具有独立弹劾权是一项十分先进的制度安排。御史可以独立弹劾，这中间虽然包含着帝王的许多政治考量，但它明确将职能权力的行使与行政层级相脱钩，具有十分先进的理念，这在帝制时期非常难能可贵，是中国古代监察制度独创性的一个重要表现，充分表明中国传统监察文化中蕴含着丰富的政治智慧。纵观两千多年的监察实践，这项制度发挥了重要的积极作用。在这种制度安排下，中国古代许多御史具有强烈的独立意识。对相府而言，虽然宰相居百官之首，但御史的使命不是向其负责而是对其监督，因而根本不应受其节制。如果纠劾须向其进状咨禀，就完全不合御史的本来使命。在御史台（都察院）系统内，御史和堂官虽有品级职位的高低和上下层级的关系，但作为监察官个体是没有高低级别之分的。“台中无长官”“比肩事主”充分反映了监察官之间的平等性，已成为中国古代协调监察官群体关系的重要准则。如果说，唐宋时期对这一准则还有争论，实践中也有反复，那么，及至明清，这一准则已经毋庸置疑，实践中被科道官们自觉地共同信守。为确保监察官独立弹劾，有些朝代制订了一些特殊措施。这些措施在一定程度上体现了朝廷对台谏官的宽容和尊重，也值得后人鉴取。
第五，中国古代监察体制的独立是相对的、形式的。如上所述，中国古代监察体制的独立具有相当完备的要素和丰富的内涵，其制度设计几乎达到了那个时代所能达到的“精致”程度。但是，我们清楚地看到，中国古代监察体制独立的真正意义是监察机关独立于其它机关、监察官员独立于其他官员以及本系统的长官，而决不是独立于君权。相反，监察机关和监察官员是君主的“耳目”和工具，这种性质早就决定了其必然依附于君主。监察机关和监察官员独立于其它机关和其他官员，正是为了更好地依附于君主，监察权独立的过程也就是日益依附于皇权的过程。即使是富有创新意义的监察官员独立弹劾的制度设计，其依据便是“比肩事主”，其目的也正是更好地“事主”。所以，“独立”是相对的，“依附”才是绝对的。中国古代监察体制的“独立”和“依附”不是同一层面的判断：“独立”是制度的外在表现，“依附”是制度的本质规定。这是帝国时期监察体制不可避免的悲局。
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