海绵城市建设中的PPP机制探讨
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摘 要：近年来国内许多大中型城市屡遭暴雨内涝灾害，城市“看海”窘况频现。城市水资源短缺和水安全问题等城市水生态危机也成为社会各界关注的热点。海绵城市的理念因此应运而生，中央与地方也纷纷出台相关指导意见推动海绵城市建设项目落地与运行。PPP模式作为由财政部和发改委等争相推动的重大地方政府公共服务改革措施，在交通、水利、环保、市政工程等领域的推广与应用已初见成效，显示了其在吸引资金、引进技术、全生命周期管理等方面的巨大优势。
关键词：海绵城市建设;PPP机制
1 前言
PPP模式与海绵城市建设在政策上高度相关，两者都涉及多领域、多主体、多部门，在当前地方政府推行新型城镇化建设与环境治理行动中不可避免地叠加，存在众多的交叉点与结合点。未来海绵城市建设任重而道远，PPP模式已成为海绵城市建设的一个重要途径，对其应用机制的探讨有助于进一步明晰两者矛盾关系并选择合理的建设路径。
2 PPP模式驱动海绵城市建设的多维共力
2.1 智力支持
与海绵城市建设相比，PPP本身就涉及多个部门和复杂的社会资本参与，并通过正式协议约束建立起一种长期合作关系，这与海绵城市在参与主体、涉及领域、实行周期等方面具有高度一致性。伙伴关系、利益共享、风险共担是PPP模式的突出特点，各参与主体虽然在终极目标上可能存在差异，但通过合理的合同设计，能够将各方利益捆绑在一起，使各方实现目标的途径变得一致，即最终都是通过项目的实施实现各自利益。再通过设立相应机制，各方根据自身优势承担不同的风险，且将风险与收益挂钩，保障项目建设与运营的稳定性。此外，海绵城市建设需要复合型的人才和多学科合作的团队作为技术支撑。公共部门在技术应用、人才培养、专业化管理方面存在明显的劣势，通过引用PPP机制可以吸引在海绵城市建设方面有能力、有经验的国内外企业参与到项目建设中来。一方面政府可以从自己不擅长的职能中退出，把重心放在行政协调、政策支持、质量和安全监督上来，从而改进公共服务质量;另一方面能够激发市场活力，促进资源利用效率的提升。
2.2 资金供给
如果把管理体系与技术保障比作海绵城市建设的“架构”与“引擎”，那么资金保障则是项目能够持续运行的“燃料”，缺乏必要的资金支持，项目将无法运转。巨大的资金需求是海绵城市建设的特点之一，资金缺口难以填补也是制约海绵城市项目落地的主要瓶颈。同时也应看到海绵城市建设存在着巨大的投资空间，PPP模式作为一种以“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，通过撬动社会资金，将成为海绵城市建设投融资的重要渠道。过往的城市基础设施建设中，地方政府的融资行为是一种债券融资，PPP模式则将原本基于政府信用的债券模式，调整为基于项目收益的收益权模式，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。这在大大提高融资成功率的同时能节省政府的支出，还可以将项目的一部分风险转移给社会企业，从而在一定程度上减轻政府的风险。
2.3 机制保障
从某种意义上来说，PPP模式参与海绵城市建设，不仅能够提供资金与技术支持，在制度安排上和机制保障上也有助于实现海绵城市建设的可持续和长效运行。其机制的优越性主要体现在以下两个方面：第一，从合约特性来看，PPP模式强调项目建设与运营的捆绑性，它像传统型合约下将项目建设与运营分别授予不同的主体，而是将其交于PPP联合体统一负责。通过PPP合约下多任务统一授权，能够使责任整合的特性与项目本身外部性相统一，实现各阶段总体效率的最大化。同时，责任整合的情况下有利于降低激励成本。第二，从规制设计来看，合理的规制是保障项目运行及提升效率的关键。针对海绵城市此类外部性较强的项目，借助收益率规制可以保证社会资本方取得正当收益，通过价格上限规制能够产生激励效益，同时避免收益过高而使公众利益受损。PPP项目监管机制也更具优势，更适宜复杂的海绵城市建设项目。PPP更注重于质量监管且通常在事前通过合约制定适当的质量标准，这种监管是全面的、持续的，改变传统碎片化分散管理，覆盖从准入到运营各个环节。
3 海绵城市建设中PPP模式推广与运用的对策建议
3.1 完善法律法规体系，建立健全体制机制
建立健全PPP相关体制机制有利于提高PPP模式的运用效率，为项目的可持续性提供保障。一方面，要建立公平有效的风险分担与利益协调机制，在公平公正的协商谈判的基础上，设立合理的风险分担与收益分配结构。可根据各方获利多少的原则考虑相应承担的风险，使风险、收益与各主体自身的能力相匹配。另一方面，必须完善准入机制并建立灵活便捷的退出机制。政府要做好项目可行性评估以及物有所值和财政承受能力评价工作，遴选优质项目与优质企业采用PPP模式。对不愿意继续参与PPP项目、管理运营效率低下、没有履行合同意愿或能力的社会资本提供法制化、市场化的便利退出渠道。
3.2 培育契约精神，增进主体间相互信任
PPP模式更广泛的应用与发展除了要以较高水平的法治化为前提外，还应以诚信的商业文化与契约精神为铺垫。政府部门、私人部门和公众之间存在着多重契约关系，各参与主体应明确自身在项目中的地位，政府应以“平等民事主体”的身份与非政府主体簽订协议，共同协作。
一是完善合同管理，在及时总结管理经验的基础上，不断完善细化合同条款，逐步形成一批科学合理、全面规范、切实可行的合同文本。加强对各参与方的法律与合同管理培训，使各方牢固树立法律意识和契约观念。二是规范政府部门的相关职责，明确规定政府部门违约行为的判定依据，并制定不同程度的违约惩罚标准，提高政府违约的成本，同时应将政府违约纳入年度工作情况考核，将政府契约精神作为考核政府部门绩效的指标之一。三是将PPP项目的进展情况定期向社会公示，强化社会公众对政府履约行为的监督，积极回应公众的诉求，引导全社会培育契约精神。
3.3 优化PPP模式，探索多元化的模式创新
地方政府可以在综合考虑财务承受能力与PPP项目规模上限的基础上根据本地区的社会环境状况以及项目具体特点，尝试各种形式的PPP模式创新与模式组合，以求更好地调动社会各方的积极性，满足项目建设的不同需求，提高PPP模式运营效率。
一是创新PPP投融资模式，在构建新型融资平台与成立PPP投资引导基金的基础上，发挥互联网金融优势，将PPP项目设计成互联网金融中的P2G产品，在有效吸收民间资金进入的同时使民众分享政府基础设施建设所带来的长期稳定的投资收益。二是扩大市场参与主体，解决中小民营企业有意愿却无能力参与合作的问题。鼓励一些民营企业以“抱团”的方式成立项目公司，整合相互优势，提高整体的建设能力与抗风险能力。三是完善PPP项目合作机制。项目合同要符合国家有关部门制订的合同指南要求，合理界定双方的权利与义务，明确项目的收益回报机制、绩效要求、应急与接管预案等关键环节。四是完善PPP项目的退出机制，创新开拓退出渠道，如公开上市、发行债券、资产证券化等方式。在遇不可抗力或违约事件导致合作提前终止的情况下，尽可能降低合作企业面临的风险，保障公众利益不受损失。
参考文献：
[1] 仇保兴.海绵城市（LID）的内涵、途径与展望[J].建设科技，2015（1）：11+18.
[2] 吴丹洁，詹圣泽，李友华等.中国特色海绵城市的新兴趋势与实践研究[J].中国软科学，2016（1）：79+97.
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