乡村振兴背景下的耕地保护和质量提升
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[摘要]党的十九大报告中首次提出乡村振兴战略，强调农业农村农民问题是关系我民生的根本问题。乡村振兴离不开耕地保护，耕地是粮食生产的根本和载体，是推动乡村振兴战略的前提和保障。虽然我国国土面积辽阔，但耕地资源非常有限，且面临诸多挑战，过度开垦、土壤污染等问题日益显著，制约了我国农业的可持续发展。在对我国耕地资源现状及存在问题进行分析的基础上，提出了保护耕地的措施。
[关键词]乡村振兴;耕地保护;补贴;人才
[中图分类号]F323.21 [文献标识码]A
耕地是人类赖以生存和发展的基础，也是绝大部分农民收入的主要来源，实施具有较强针对性的耕地保护措施能有效提升粮食产量。随着乡村城镇化的不断推进，耕地资源保护和土地需求之间的矛盾日益显著，耕地出现工矿业污染、土质退化等问题，如何保护耕地资源，提升耕地的生产能力，提升耕地保护专业性，同时保障农民利益不受损害成为乡村振兴的重要内容。
1 耕地资源保护的重要性及意义
耕地是我们生存的基本资源，同时也是社会稳定、国家长治久安的基础。作为一个13亿多人口的大国，我国的人均耕地面积却只有953.81m2，还不到世界平均耕地面积的50%。预估到2030年左右，我国人口总数将达到16亿，因此，即使我国仍拥有16亿亩的永久性基本农田，人均耕地面积也仅有667m2。由此，耕地红线退无可退，13亿人口的粮食问题和耕地保护问题无论在任何时候都是我们不可忽视的国情。
农业是国民经济的基础，而耕地又是从事农业生产活动的基础。从国家长治久安的角度来看，保障粮食安全始终摆在第一位。因此，保护耕地就是保护我们的生命线，只有保护耕地不破坏，粮食产能才能出现转机，为维持社会稳定和实现人民美好生活提供重要保障。
耕地保护有利于对生态环境的治理改善。在保护耕地质量的同时，对存在水土流失、土地沙化等问题的土地进行综合治理，能有效改善耕地周边的生态环境，生态的改善又能防止土壤污染，二者具有相互促进的作用。
2 耕地资源现状及存在的问题分析
2.1 耕地资源的问题
我国对耕地资源的保护起步较晚，耕地后备资源已近枯竭，加剧耕地资源紧张现状，部分耕地长期处于高度开垦状态，存在较多问题。
2.1.1 耕地生态退化、沙化、盐碱化、产能不高等问题日益显著。早期城镇化发展阶段，大规模、大面积进行厂房、公路修建，加剧了耕地水土流失和土壤受侵蚀程度，导致耕地质量和自我恢复能力降低，耕地面积不断减少。其次，风蚀、水蚀等自然气候条件，也是导致生态退化的原因之一。此外，由于对耕地的养护不重视，过度开发利用以及不合理的使用农用薄膜、农药化肥等造成的农业污染，使得耕地地力严重透支，粮食产能只减不增，不利于实现乡村振兴。
2.1.2 土壤肥力不够，阻碍粮食产量提升。农民对耕地缺乏预防保护意识，重用地，轻养地，有机肥的投入量较少，大部分农民施肥水平有限，施用化肥结构不合理，造成土壤养分含量不均衡，有机质含量不断减少。其次，不同作物对不同有机质的吸收量不同，耕地长年从事耕作生产、施肥，土壤中病虫害会随之加重，影响农作物产量。同时，受农业化学生产方式、工矿业等污染的影响，使得农业生产环境质量有所下降，甚至破坏生态平衡。
2.1.3 水利基础设施建设不够完善，农田抗旱涝能力普遍不高。农田水利建设有待完善，缺少在设施建设评估、资金投入比例、环境影响等方面的探索，部分农田水利设施建设规划不合理。其次，对水利设施建设资金投入不稳定，投资力度不够大。同时，人们对水利基础设施建设、管理不够重视，水利设施监管体系还不够健全，尤其是对小型农田水利设施使用管理不规范，如不会进行定期检查维修，导致设备老化，增产效益不明显等。
2.2 耕地保护与农民生计矛盾的问题
耕地保护措施和农民长期生计之间存在一定矛盾，耕地地力保护补贴机制还在探索阶段，不够完善。主要表现在以下方面：
2.2.1 耕地补助制度保障薄弱。政府部门虽然在“休耕试点方案”中对提出休耕农民进行经济补偿，但对补助对象、形式等问题没有详细说明，没有成文的法律约束，补助发放存在一定的主观性和随意性。其次，政府的监督力度不够，对实施了保护措施的耕地后期监管和指导不足，对未在规定时期内实行轮作休耕或虚报休耕面积的农民没有相应惩罚措施，对增收增效的农户也没有相应奖励，不利于调动农户配合耕地保护措施的积极性。
2.2.2 耕地地力补贴来源单一，补贴标准缺乏灵活性。补贴基本以中央政府纵向转移支付，具有较强的控制性和针对性，但耕地保护的耗时长，资金投入和工程量大，单一的补助来源会使政府承担较大的财政压力，同时也会造成补助发放不到位，漏发、少发等情况。此外，补助仅体现不同区域休耕试点差异，而区域内部补助标准基本一致，这样的补助形式虽操作便捷，但会造成补助金额与区域经济发展状况不相符，农民成本得不到针对性补偿，部分农户容易产生不满情绪，自愿参与休耕制度的积极性大幅降低，不利于耕地保护措施落实，阻碍乡村振兴发展。
2.2.3 对耕地保护和地力补助的宣传不到位，多数农民对农业“三项补贴”政策不了解，政府的示范引导力度不够大，导致农民对耕地的保护意识薄弱。同时，农民对相关政策了解不够，容易对政策产生误解，配合度不高。例如：吉林省长春市大力推行玉米的高光效休耕轮作种植模式，在农民的参与意愿调查报告中显示，农民被动参与人数占主体，主动参与度较低，并且对休耕制度确立和补助发放形式的落实都有较高要求。
2.3 科技人才不足問题
实现乡村振兴和耕地保护措施缺少人才。在农业生产活动中出现的粮食产量下降、耕地质量不高等问题，归根结底是农业科技水平不够高的问题，也表现为人才不足的问题。主要分为以下几点：
2.3.1 我国农村劳动者的文化素质普遍偏低，接受新事物慢，对农业科技培训的认识度不够高，自主学习的意识薄弱。其次，部分乡镇政府和农民对新型农业科技培训不够重视，没有相应制度规范农业科技培训工作，各部门缺乏对培训的统一规划和管理，新型职业农民的认定工作相对滞后。此外，农村劳动力中青年人所占比例小，对青年劳动力重点培养工作不够突出，没有充分发挥青年人在农业生产活动中的优势。 2.3.2 领导干部不能起模范带头作用。农村干部的文化普遍不高，年龄偏大，对耕地保护、科技人才培养等制度理解能力不够，很难把握准确的执行方向，因此，对新政策的执行力度不到位。其次，对部分乡镇领导干部管理约束不够，部分干部不作为、不担当，对工作缺乏热情。此外，乡镇领导干部自身农业科技应用水平较低，无法带领农民群众学习新的农业技术。
2.3.3 农业科技方面人员不够专业。农民对新的栽培技术、有机化肥合理使用等需要一定磨合期才能接受，且灵活运用度不高，新的农业生产方式的创新成果供给与现实生产存在的问题不相适应，解决实际问题的能力不够强。其次，传统农业生产方式根深蒂固，农民对其调整完善的积极性不高，耕地保护如休耕等措施落实有一定难度。此外，农民不擅于借鉴国内外实现耕地保护等问题的相应措施，不擅于探索符合我国国情的耕地保护激励办法。
3 解决现有耕地问题，助力乡村振兴新思路
3.1 推进实施乡村振兴要用地养地相结合，提升粮食产能
3.1.1 加强耕地保护，主要在重金属污染区、地下水漏斗区及生态严重退化的区域实行针对性较强的休耕制度。首先要加强对《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》的学习，不断探索并制定出“藏粮于地”的具体实施办法，积极借鉴参考已有研究成果和实践经验，努力探索符合我国国情的耕地休耕模式。可借鉴安徽省泗县实行稻田轮作休耕制度。该地位于安徽省东北部，该县在耕耘农机专业合作社流转的5.3hm2耕地上实行休耕轮作，将传统种植模式“小麦——水稻”一年两熟，变为“花生——小麦——水稻”两年三熟的新型种植模式，在新的种植模式下，一个生产周期耕地即有七个月的时间休养生息。据统计结果显示，通过轮作休耕模式取得的经济效益是传统种植模式的1.88倍，取得成果显著。
3.1.2 加快实施沃土工程，提高耕地质量。大力鼓励农民施用有机肥，提高秸秆还田量和化肥利用率，减少化肥使用不合理情況。其次，加快发展绿色农业，不断推进标准良田建设，利用农村存在的餐厨垃圾、生活污水、粪便等有机废弃物发酵制肥，实现有机肥还田。同时，提高农民科学种田水平和施肥水平，从而提高土壤养分含量和耕地土壤基础地力。在优化泗县种植业结构，调整对农作物施肥品种、数量以及方式后，该县土壤养分含量与第二次土壤普查有明显变化，土壤中有效磷含量、全氮和有机质含量均大幅度提高，速效钾含量稍有增加，为实现作物高产提供基本保障。
3.1.3 落实耕地水利基础设施供给，提高农田抵抗旱涝灾害能力。水利是农业发展命脉，要落实《深化农田水利改革的指导意见》办法，根据区域特点因地制宜，加强小型农田水利设施建设，深化农田水利改革。其次，在农业用水总量基本不变的情况下，提高农业用水利用率，不断提高耕地农业生产能力和抗灾减灾能力。此外，政府要加大对农田水利设施建设与管理的资金投入，定时对老化失修的水利设施更新改造。泗县加快建设以“八小水利工程”为重点的农田水利设施，推行乡镇政府进行监管指导制，并形成村政府和新型农业主体为建设主体的组织模式，为提升粮食产能、农民增收提供水利灌溉基础，增产增效明显。
3.2 推进实施乡村振兴要完善耕地补贴机制，促进耕地保护规范化
3.2.1 出台约束性法律法规，完善耕地地力补贴办法。首先各政府部门要贯彻落实《关于全面推开农业“三项补贴”改革工作的通知》中“三项补贴”改革，强化对实行休耕轮作土地的监管力度，确保农民按规定休耕，实现耕地“休养生息”。其次，对补助对象、形式等给予详细规定，适当调整补助目的，同时确定科学合理的资源补偿办法和详细的补助标准、补助发放具体操作流程，保障农民的合法权益。此外，补贴发放要做到公开透明，并不断完善奖惩机制。可借鉴欧盟共同农业政策中“农业环境措施”相关内容，如农民在生产活动中使用深耕精作等技术，使耕地保持良好状态，农户便可获得直接补贴，否则，视生产情况而定是否减少今后年度的直接补贴金额。
3.2.2 挖掘资金筹集新渠道，加大耕地补助的力度。拓宽资金来源渠道，要将政府补助和市场补助结合起来。首先，建立专门的耕地地力保护补助基金，主要补助实施耕地保护而暂停农业生产活动的农户，为其提供粮食补助、绿色补助等。其次，拓展多样化资金筹集，如鼓励企业家选择利于生态保护的项目或投资、设立退耕还林等成果专项资金等，用于对实施休耕农户的奖励补助，弥补基金不足问题。此外，将各渠道所筹资金交由所在耕地保护经济补偿基金会统一管理，作为专项资金使用。
3.2.3 加强耕地补助制度宣传力度，科普耕地保护必要性。全社会都要参与到耕地保护和加快落实耕地补贴机制行列中来。因此，首先政府要加大耕地现状宣传力度，可通过报纸、广播、发放宣传册等途径，提高农民对耕地保护认知，为实行休耕、耕地补助等政策提供良好的群众基础。其次，可与电视台农民频道合作，通过电视媒体宣传耕地保护和补助政策，使农户加快对新制度的解读和理解，提高农民的自主参与度。此外，对不理解、不支持政策的农民群众，基层干部要及时了解情况，做好解释工作，以确保耕地补贴制度顺利推行。
3.3 推进乡村振兴要创建耕地保护专业队伍，实现耕地资源可持续
3.3.1 培养新型职业农民队伍，不断提高农业生产水平。农作物产能稳定是长期实行休耕等耕地保护制度的前提，而农民是否掌握高新技术，是产量能否稳定增长的关键。因此，要建立完善的农民技能培训制度，强化对农民的专业技能培训，使其至少掌握一项农业专业知识和相应的专业技能。其次，要重视对农村青年人才的培养，借助青年人学习能力强、接受新事物快等优势，加强对农业高新技术和农业高效栽培模式的学习，不断提高农副产品质量，降低耕地使用压力，增强耕地使用可持续性。
3.3.2 培养一支符合现代化农业发展要求的领导干部队伍。基层领导干部是农业生产的带头人，也是联系政府部门与农民的桥梁，因此培养一批负责任、懂农业的干部队伍十分重要。首先，领导干部要带头领会相关耕地保护工作会议精神，提高基层干部落实工作的主动性和执行力。其次，可实行“粮食生产行政首长负责制”，规定粮食生产第一责任人为县、乡的行政主要领导，并且建立年度考核机制。此外，要加强对领导干部的耕地保护知识普及和农业技能培养，尤其是对青年后备干部的培养，不断发展壮大新型农民队伍，实现土壤健康和可持续利用。
3.3.3 不断加强技术创新，做到因地制宜。首先可通过“互联网+农业”新型信息技术，调整并完善传统农业生产方式，实现农业生产智能化。其次，引入新的种植技术，大力推广新型栽培种植模式，提高农业信息化和科技化水平，有利于土地永续利用。可借鉴吉林省采取的高光效休耕轮作栽培技术，通过该技术种植的玉米，1hm2地比普通地多种3万多株，且在通风好、光照足的情况下，预计1hm2地能增产2.5～5t，垄间还间种了黄豆，1hm2地还能种0.22hm2的黄豆。
4 结语
总之，加强对耕地的保护是实现乡村振兴的重要内容。针对我国人多地少的现状，深入了解我国各区域耕地退化原因，加快探索出适用于我国耕地保护的具体实施方案具有重要意义。按照因地制宜、与时俱进原则，将用地养地相结合，并采取一系列措施来提高公众的参与度，确保任何生产经营活动都不以牺牲耕地资源为代价，使耕地保护落实到位，助力乡村振兴。
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[1] 谭永忠，赵越，俞振宁，等.代表性国家和地区耕地休耕补助政策及其对中国的启示[J].农业工程学报，2017，33（19）：249-257.
[2] 赵其国，滕应，黄国勤.中国探索实行耕地轮作休耕制度试点问题的战略思考[J].生态环境学报，2017，26（01）：1-5.
[3] 王志红.农田水利建设中存在的问题及对策[J].中外企业家，2013（31）：229.
[收稿日期]2018-11-27
[作者简介]潘钰洁（1995—），女，浙江嵊州人，农业管理专业研究生在读。
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