东莞市高埗镇土地利用总体规划调整完善工作思考
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摘 要 土地利用总体规划调整完善是新形势、新要求下对现行规划的局部调整和完善。对于可持续发展来说，不单单维持生态平衡，更是对资源的充分使用。然而，在调整完善工作实践中，土地利用总体规划逐渐暴露出一些需要解决的问题。基于此，以东莞市高埗镇为例，阐述了土地利用总体规划调整完善工作存在的问题，并提出了有效的对策，为修编新一轮的土地利用总体规划提供参考。
关键词 土地利用;总体规划;高埗镇
中图分类号：F301.2;F299.21 文献标志码：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2019.14.048
随着经济发展步入新常态阶段，党十八大以来对于我国的新政策要求等陆续出台。《东莞市高埗镇土地利用总体规划（2010—2020年）》自批复到实施，现在已经处于规划末期阶段。高埗镇随着我国国民经济发展进入高速时期，其工业化与城镇化进程也在不断加快，对于总体的土地利用规划提出了新要求。为了规划能够适应整体发展的要求，本次主要与总体土地利用规划及其客观要求相结合，完善调整工作实施中发现的问题，如基础数据准确度较差、现势性低等问题，分析总体土地利用规划完善调整中存在的工作问题，并提出相应的解决措施，旨在为修编土地规划提供参考。
1 东莞市高埗镇土地利用总体规划（2010—2020年）
1.1 规划目的
东莞市高埗镇土地利用总体规划以“有效保护和合理利用土地资源，严格保护耕地”为重点，以“保障经济社会可持续发展，实现环境友好型的土地利用方式”为目标，加强土地利用管理，转变土地利用方式，科学、高效利用土地资源，保障高埗镇社会经济发展对土地的需求，加强土地生态环境保护和建设，促进土地资源的可持续利用。
1.2 规划任务
根据《东莞规划》的要求和高埗镇的自然社会经济条件，研究分析高埗镇土地利用现状特点和存在问题，综合研究和确定规划期间土地利用的目标、发展方向;统筹安排各类用地，协调各业用地矛盾，重点安排村镇建设用地、生态建设和环境保护用地及其他基础设施用地;划定土地用途区，明确土地用途管制细则;落实村土地利用控制，安排近期用地，制定实施规划的保障措施。
1.3 规划范围
规划范围覆盖高埗镇整个行政区域土地，包括宝莲村委会、保安围村委会、草墩村委会、低涌村委会、高埗村委会、横滘头委会、护安围村委会、凌屋村委会、卢溪村委会、芦村村委会、欧邓村委会、三联村委会、上江城村委会、塘厦村委会、下江城委会、冼沙村委会、新联村委会、朱磡村委会，土地总面积为3 462.4 hm2。
2 土地总体规划调整完善中存在的问题
2.1 调查的基础数据失实
总体土地利用规划完善调整主要是以2014年土地变更所调查的数据为基础开展工作，但是2014年其土地调查数据又是以第二次全国土地调查（以下简称二调）结果所得。由于高埗镇建设用地结构不合理，缺乏合理的功能分区，建设用地布局比较散乱，加之“二调”时任务重、时间紧、很多不能到现场核实所有数据，导致存在数量众多的错调、漏调问题，为土地调查变更埋下了相应隐患，致使以其数据为基础的总体土地利用规划存在基础数据问题，使得规划中不可避免地出现与实际情况不同的部分[1]。
2.2 耕地保护任务面临压力大
根据2014年变更调查数据统计，高埗镇2014年耕地面积为801.50 hm2（其中耕地583.69 hm2，可调整地类217.81 hm2），占全镇土地面积的23.15%。现行规划东莞市下达给高埗镇到2020年耕地保有量面积为727.40 hm2，而高埗镇现状耕地面积超2020年耕地保有量74.1 hm2。随着经济的发展，由于受经济利益的推动，在农业结构调整中，部分耕地有效转化为经济效益高的园林地（即可调整地类），间接导致耕地总体数量和质量降低。目前，高埗镇国民经济处于快速发展阶段，发展中避免不了占用耕地，导致耕地数量不断减少。高埗镇现耕地面积超2020年耕地保有量74.1 hm2，进一步加大了高埗镇耕地保护面临的压力[2]。
2.3 耕地后备资源缺乏
高埗镇地处水乡片区，具备开发为耕地潜力的其他荒草地、滩涂等自然保留地很少。根据2014年土地调查变更数统计，全镇其他土地面积为332.44 hm2，在全镇总土地面积中占据9.6%，而其他土地、水域面积是182.61 hm2，占其他土地面积的54.93%，自然保留地占其他土地面积的45.07%。自然保留地中有一大部分为滩涂用地，地处低洼，不宜做耕地后备资源。同时，高埗镇具备开发为耕地潜力的园地山坡地面积很少，耕地后备资源匮乏，无法实施区域内耕地“占补”。
2.4 土地规划与相关规划不协调
随着经济技术的发展，中国土地利用总体规划自20世纪80年代以来，已经经过了三次大的调整，这三次全国性的土地编制工作，从上至下，每一层级都进行了调整。基于高埗镇所有土地，需要对开发、整治以及利用等进行整体安排，涉及面积广泛。高涉镇规划土地利用与其他时期编制规划存在差异性，导致土地规划与其他项目存在不协调性。根据“二调”成果数据统计，高埗镇耕地面积占土地总面积的一半以上（54.0%），是全市耕地占比最大的镇;高埗镇地处东莞水乡平原区，没有山地丘陵，只有村前屋后的风水林地，面积仅占土地總面积的2.0%，是全市林地占比最小的镇之一。
3 土地利用总体规划调整完善对策研究
3.1 做好土地调查工作
总体规划土地利用的完善调整工作，是以现行总体规划土地利用为基础编制而成的。我国现行规划数据来自全国土地“二调”工作，但是“二调”工作中具有漏调、错调等问题，导致整体规划土地利用数据不准确，影响总体规划土地工作[3]。所以，无论是修编总体规划，还是对其进行完善，都需要将其编制成果以客观数据反映出来，需要相关工作人员完成基础数据调查，从而完善土地规划。 3.2 土地利用规划目标调整
既能促进高埗镇的经济发展又能落实上级下达的耕地保护目标，需对土地利用规划目标进行调整，主要负责对建设用地规模、基本农田以及耕地调整等进行调查。1）耕地保有量。以目前规划727.40 hm2调整为647.40 hm2，耕地保有量減少80.00 hm2。调整后，高埗镇耕地保有量更贴切高埗镇的实际情况，严格落实上级规划下达的任务。2）基本农田保护。以目前规划654.53 hm2调整为509.93 hm2，与以往相比，基本农田保护面积降低144.60 hm2。调整后，高埗镇基本农田保护目标更贴切高埗镇的实际情况，通过高埗镇永久基本农田划定，质量有所提高，达到上级下达的保护要求。3）建设用地指标调整。现行规划中，到2020年，高埗镇建设用地总规模控制在1 795.5 hm2以内，其中城乡建设用地规模控制在1 566.4 hm2以内，城镇工矿用地规模控制1 137.9 hm2以内。根据东莞市本次指标分配方案，本次调整完善高埗镇建设用地总规模调整后指标为1 816.80 hm2，较调整前增加21.33 hm2，城乡建设用地增加21.33 hm2，有效保障了高埗镇的发展用地。
3.3 土地利用布局进行调整优化
为保障规划期内高埗镇国民经济和社会发展的用地需求，促进土地资源的优化配置和集约节约利用，提高土地利用效率，实现土地资源的可持续利用，必须加强土地利用的统筹规划，合理调整土地利用结构，优化土地利用空间布局，实现土地资源的集约高效利用，促进经济结构优化和经济发展方式的转变。1）调整优化耕地用地。高涉镇现有的耕地面积情况处于稳定状态，遵循“耕地并重”理念，需要对其应保尽保，优先保护。与2014年“二调”数据调查相结合，整体优化耕地面积的布局，调整后耕地保有量面积为647.40 hm2，调整后耕地质量提高，耕地更集中。2）基本农田保护应当在保护任务及现有基本农田的整体布局稳定性基础下贯彻落实，与本次国家、省关于永久基本农田规划要求相结合，以调差土地变更的成果及评定耕地质量等级的成果为依据，适当调整基本农田的空间布局，将现状基本农田中的可调整林地、可调整地类外的农用地、建设用地及未利用地等不符合划定要求的调出，提高基本农田质量，优化布局。从数量上从现行规划保护任务从654.53 hm2调整为509.93 hm2，数量上有所减少;质量上，高埗镇基本农田中平均耕地质量以划定前4.5等转变为划定后的4.44等[4]，全面提升整体农田质量。经过调整，基本农田结构得到优化，布局更加合理。
3.4 加强“多规合一”工作力度
所谓“多规合一”是指以土地利用总体规划自上而下逐级控制的约束性指标和总体布局为基础，确保城乡规划、社会发展规划、基础设施建设规划等与土地利用总体规划的有效衔接，并将其在统一规划空间中严格落实。若要切实在高埗镇真正实现“多规合一”力度，应当从以下5个方面出发[5]：1）构建统一的数据基础，明确相关指标体系，并进行统一处理;2）明确规划空间的范围，建立整体的空间规划形态;3）协调用地的不同分类标准，对用地功能进行统一落实;4）求同存异，重构现有空间管制;5）协调规划时间，对时序规划进行统一。
4 结语
总之，对于土地利用总体规划调整完善的编制，不仅应具有一定的科学性与宏观性，还应紧跟时代的步伐，保持其现实势性。在当前发展形势下，土地利用是否科学，可以在某种程度上呈现出经济发展情况。不同的土地规划中，需要强调其融合性与协调性，保证每一块区域总体土地利用规划动态合理，才能为以后的土地规划管理工作打下坚实的基础。
参考文献：
[1] 林志坚.浅谈土地利用总体规划调整完善工作存在的问题及对策研究[J].智能城市，2018，4（13）：109-110.
[2] 宁可.玉林市土地利用总体规划调整完善工作的研究[J].城市建设理论研究（电子版），2018，265（19）：30-31.
[3] 徐锦柏.屏南县土地利用总体规划调整完善工作中存在的问题及其建议[J]南方农业.2018.12（27）：102-104
[4] 国土资源部办公厅.国土资源部办公厅关于印发土地利用总体规划调整完善工作方案的通知[EB/OL].（2014-11-26）[2019-04-15].https：//wenku.baidu.com/view/7ed5d8de10661ed9ac51f3e1.html.
[5] 国土资源部，农业部.国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知[EB/OL].（2016-08-04）[2019-04-15].https：//wenku.baidu.com/view/7ed5d8de10661ed9ac51f3e1.html.
（责任编辑：刘昀）
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