BSC在PPP模式下环保项目绩效评价中的应用
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[摘要]随着我国综合实力的不断发展壮大，公共设施建设与公共服务供给模式需要进行改革。目前对于PPP环保项目全生命周期的绩效评价体系尚缺乏统一的指标体系，并且在评价方法和制度设计方面都需要完善。运用平衡计分卡（BSC）的绩效评价方法，结合环保项目实际案例，构建了多维度的具体的PPP环保项目绩效评价指标体系。
[关键词]PPP模式;平衡计分卡;环保项目;绩效评价
[中图分类号]F283 [文献标识码]A
1 引言
越来越多的政府项目在建设、交通、能源等方面寻求与私有的商业经营方进行PPP模式的合作，尤其是在“一带一路”和雄安新区公共基础项目建设中。在公共项目融资中引入民间资本，可以更高效地发挥政府角色的杠杆作用，对于需要大资金量的项目来说，多主体多维度的参与有助于风险的共担和优势的互补，融政府的引导作用和民间资本的高效优势为一体。同时，多主体以特许经营权协议的方式共同建立的长期合作关系也缓解了政府压力。在《打赢蓝天保卫战三年行动计划》鞭策下，我国的环保类项目、环保类PPP项目发展迎来了新的快速发展期。PPP项目从最初的原始状态逐渐走上了规范，但由于项目复杂程度高，参与方多，目标利益不同，所以保证PPP项目利益共享、风险可控，其绩效评价始终是我们需要关注的重点。
2 PPP环保项目特点及分类
公私合作/合营（public-private partnerships，PPP项目）项目，又叫做政府和社会资本合作项目，在我国2014年9月正式在《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》文件中提出，主要是指政府在公共项目融资中，例如公共基础设施项目的建设和运营引入民间资本等多途径资本渠道，多主体以特许经营权协议的方式共同建立的长期合作关系。
环保类项目一般涉及的投资规模较大，周期较长，具有复杂性、公益性、技术性等特点，引入公私合营的PPP模式有利于利益共享和风险可控。随着我国生态环境的破坏，大气污染治理加速，和经济发展对环境去产能、高效能的要求，环保领域项目受到国家层次的重视。环保类PPP项目可以分为一般类PPP项目和基金投资环保类PPP项目。
一般类PPP项目的融资主要由政府主导，一般投资规模大，更适合具有城市污水处理和垃圾焚烧等运行条件的项目，从项目中获得合理利润是各利益方都会考虑的因素之一，也是支持此类项目继续运作的因素。环保产业基金投资PPP项目，即以产业基金形式直接或者间接投资PPP项目的基金。适用于这类环保PPP项目一般会与地方达成特许经营，并在基金续存期届满时通过约定回购、份额出让或资本市场变现来实现社会资本的推出。通过发行基金，将投资者的资金结合起来，为环保产品提供资金和管理支持，并在适当时机抽回资本。
3 目前PPP环保项目绩效评价体系存在问题及原因分析
3.1 评价目标不明确，评价维度相对单一
PPP项目绩效评价的目标需要衡量其产出和效果，但表现为具体项目的绩效评价则会根据不同行业、不同项目、不同阶段而有所不同。环保类PPP项目涵盖的子项目多，内容复杂，涉及利益方众多，需要根据项目的进展状况以及各方对 PPP 理解的深入，不断调整和完善项目绩效评价体系，但目前绩效评价体系重点不明显，角度也不全面，并没有根据环保行业特点进行个性化的体系设置，缺少符合行业发展规律的评价指标。
3.2 评价效果无法对比，评价主体力量薄弱
由于PPP项目规模大、周期长的特点，一般的PPP项目需要至少十年以上，尤其对于在我国正处于升温态势的环保类PPP项目，目前还看不到一个全生命周期的PPP项目绩效评价案例，无法得到来自于政府方，民间资本方以及社会公众的反馈。并且，由于PPP项目涉及的利益方众多，评价主体缺乏对项目立项和实施过程的参与，缺少相关领域的专业知识，实施效果无法与预期对比，使得PPP项目绩效评价体系不能根据实际情况进行调整完善。
3.3 评价利益方众多、需求立足点不同
PPP项目的绩效评价不同于以往的传统项目，由于存在众多的利益方，所以在构建绩效评价体系时候，需要衡量各方的需求和立足点。民间资本方需要快速获得收益，尽可能更多更快地获得现金流;政府偏向于使用者付费或者补贴资金，来弥补政府债务，缓解财政压力;银行等融资方追求资金的高周转率，通过规模化利差获取收益;第三方评价公司和监管部门更注重流程及资金往来的透明化和规范化。
4 PPP环保项目绩效评价思路及指标体系
4.1 绩效评价体系的思路与关键点
建立多维度、动态的全生命周期的项目评价绩效机制。环保PPP项目的绩效评价时效应设定为项目的全生命周期的产出和效果。从项目的遴选立项开始，经过项目的决策审批，项目的运营绩效监督，项目的完工效果验收，从项目融资方案、项目投资成本、全生命周期成本、效益指标等几个维度重点评价PPP项目实施效果。
结合环保行业特点，委托有专业素质的机构或科研院所，建立具有环保行业特性绩效评价指标。建立政府、公众共同参与的综合性绩效评价体系，建立全生命周期的事前目标绩效评价、事中执行监督绩效跟踪、事后综合结果的绩效评价指标体系。
4.2 构建基于 BSC 的 PPP 项目的绩效评价指标体系
平衡计分卡不仅将重点放在财务指标上，而是从财务层面、客户层面、内部经营流程层面和学习与成长层面四个维度进行综合评估和管理的体系。
财务层面，PPP项目的的财务绩效依旧是整个績效评价体系中的重点，可以分为财务性指标和非财务性指标。财务性的绩效评价指标可以直观反映项目的经营成果，盈利能力，收入增长，资本运用等方面，除此之外，笔者认为将税务方面的指标分析引入能更加科学合理地反应项目绩效;非财务性指标，例如生产时间，生产率指标，是实现财务指标的运用手段。客户层面，在PPP项目中表现为利益相关者层面，PPP项目存在多方利益相关者，除了政府、社会资本和项目公司外，还可能包括社会公众、第三方评价机构、咨询公司、融资机构、监管机构等，所以利益相关者的满意度也是综合反映绩效评价的一个维度。内部经营流程层面，要结合全生命周期理论进行全过程评价，是PPP项目成功的核心基础，应重视决策、投融资、建设、运营和移交各个方面，而决不能偏重于某一环节或方面。学习与成长层面，主要是指PPP项目的创新性，我国在公共工程领域方面的PPP项目绩效评价研究较少，成熟的案例也并不多，需要在总结国外先进经验的基础上进行大胆创新。 需要注意的是，除了以上四个维度外，还要根据项目的具体内容和性质，增加不同的评价维度，尤其是对于环保项目的绩效评价，要考虑到项目对于环境的长远影响。笔者以某PPP环保项目为例，构建了基于BSC理念下的PPP项目整体绩效评价指标体系（见表 1）。在实际的工作中，政府方，社会资本方等利益相关方应根据PPP环保项目的具体特点、周期长短和复杂性对指标进行相应的调整。其中如何确定权重是绩效评价体系构建中的难点也是需要反复确认其科学性的方面。一般来说，绩效评价指标权重的确定在一定程度上依赖于所使用的方法，这些方法主要包括：德尔菲法（又称专家规定程序调查法）、相对比较法、连环比率法、判断矩阵法、层次分析法等。根据我国2013年12月开始实施的国家环境保护标准，结合2017年初“两会”递交的《关于推进环保领域PPP项目实施的提案》，对于水质、大气、土壤、生物、噪音等方面都作了具体规定。基于此，环保类项目应更加侧重企业对技术、资金、管理及资源整合能力，对于BSC在财务层面、利益相关者层面、内部经营流程层面、学习与成长层面的权重分别为25%、30%、25%和20%。
5 结论
在PPP模式受到社会广泛关注的同时，我国也积极推进政府与社会资本的合作，大力发展其在能源、交通、水利、环境保护等领域的应用，平衡计分卡BSC在企业绩效评价中的应用已经相对成熟，但在PPP项目中还有待深入研究。本文从平衡计分卡BSC的四个维度进行分析，结合PPP环保项目的特点，分析目前其绩效评价存在的问题，构建了基于 BSC 的 PPP 项目的绩效评价指标体系。当然，这种评价方法还有待进一步完善与验证，如评价维度及權重的划分与具体评价指标的选取。当然，绩效评价指标体系还需要根据项目的动态变化进行适时调整。
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