民间资本在PPP模式中的困境

来源:用户上传      作者:

　　【摘要】随着2014年国务院大力推广PPP模式，各种政策密集出台，期望吸引民间资本进入基础建设和公共服务领域，以解决地方财政资金紧张的问题。但事与愿违，PPP模式发展至今，仍然是国有企业唱主角，民间资本唱配角，民间资本迟迟不能进入该领域，即使进入也很难全身而退，原因有很多。本文分析了民间资本在该领域艰难生存的原因，即进入门槛高，退出机制不健全且参与风险大。
　　【关键词】PPP模式 民间资本 困境分析
　　一、概念界定与问题提出
　　所谓民间资本，一般是指非政府拥有的资本，即民营企业的流动资产和公民个人及家庭所拥有的金融资产的统称。在一些国家有关的政策性文件中，一般也叫做“非公有资本”或者“社会资本”。随着改革开放的进行，社会生产力得到极大解放，民间资本快速聚集，截止2017年12月，全国民间资本总量近40万亿，这些民间资本，对我国的经济和社会发展起到了重要的。。推动作用。具体到PPP模式中，民间资本应不应该包括公民个人及家庭所拥有的金融资产，存在两种不同观点，一种认为PPP模式所需要的大量資金动辄几十个亿，是一般公民家庭所不能承受，因此很少能参与进来。但是随着PPP模式的不断发展，也有人认为一般公民或企业可以通过购买相关金融产品的方式参与PPP模式。本文所指民间资本，是指民营企业和外资企业以及相关混合所有制企业中的流动资产，因此本文所指民企，不仅指狭义上的民营企业，也包括外资企业以及相关混合所有制企业。所谓PPP模式，指的是政府和社会资本合作来进行基础设施建设的一种新型项目运作模式。这种模式中，政府鼓励民间资本和政府进行合作，参与到公共设施的建设中来，以解决政府建设基础设施资本不足的问题。
　　二、民间资本在PPP模式中的缺陷分析
　　民间资本在PPP的发展中，无论是参与数量、参与行业还是投资总额都不甚理想，其原因笔者分析如下：
　　（一）进入PPP项目困难重重
　　（1）社会上有关PPP的研究机构和专业化人才不足，导致民间资本得不到全程尤其是前期阶段的专业化指导。我国上世纪80年代引进PPP模式，中间发展缓慢，到2014年才重新被推广，至此已经过去三十多年，但专业性人才的培养一直没跟上，专业的研究机构也严重缺乏，最终导致的结果就是当下人才的发展难以满足PPP尤其是民间资本参与其中时的需求。就政府而言，2014年由财政部牵头成立的政府和社会资本合作领导小组，同年底，财政部又设立了政府和社会资本合作中心。但是这些政府机构设立的目的主要在于国家层面的政策制定、信息统计和国际交流，主要服务于政府和大型国企，几乎对民间资本参与PPP项目没有专业的指导。基于以上人才不足和专业咨询机构缺失的原因，民间资本出于自负盈亏的商业心理，大多数都处于观望态度也就不足为奇，而这又进而导致PPP项目落地率不高。
　　（2）保障民间资本安全高效参与PPP项目的法律还处于缺失状态。当下关于政府和社会资本合作的立法现状是缺乏上位法律的支持，在法律层面仅有新修订的《预算法》作为支持，主要以行政法规、部门规章及政策文件为主，并且出台时间基本都在2014年9月以后。由此我们不难发现在法律方面存在的问题，首先是当下的有关法律层级不高，大部分都是部门规章，属于临时性的政策，缺乏权威性;其次，这些部门盖章大部分都是宏观指导，对PPP的具体流程、技术操作等都没有具体的规定。最后，不同地方政府实施PPP项目时具体情况不同，地方政府自由裁量权大，有时候为了自身利益或者某些官员利益，对国家政策断章取义，极易发生权力寻租事件。基于此，民间资本在进入项目前会担心自身利益得不到保障，发生争议时不能得到公正处理。
　　（二）退出项目艰难且风险高
　　（1）项目营运周期长，政府‘新官不买旧账”。PPP项目周期都在二三十年，且无法在短期内获得收益，民间资本在参与PPP项目时不仅要和政府一起承担市场风险，而且还要面临政府换届所带来的政策变动、PPP项目签订主体变动、债务风险等政治性不确定性的风险，民间资本资金有限，如果在某个PPP项目中投入过多资金且不能回收，则很容易使民间资本在PPP项目中早早夭折。
　　（2）民间资本退出机制不完善。“政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。”从中我们不难发现，PPP项目提前中止或者项目到期移交的时候，政府首先考虑的是公共利益不受损害，而对民间资本的安全退出并没有给出具体的措施方法或者说保障机制。当然这也在合情合理的范围内，毕竟政府职责所在，而这也正好体现了政府和民间资本合作时所存在的矛盾。除此之外，民间资本和社会资本在按照合同内容进行交接时，因合同体系交叉，利益关系复杂，且PPP项目多为二三十年的长周期项目，因此退出时需要考虑的因素太多，使得民间资本很难功成身退，甚至有可能使自己陷于其中无法正常运转最终导致破产！这与政府推广PPP模式时盘活民间资本的初衷相背离并且对以后PPP的发展带来不好的影响。
转载注明来源:https://www.xzbu.com/2/view-14835951.htm