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基于PPP模式下江苏省文化产业发展探究

作者:未知

  摘 要:近几年来,PPP模式大受追捧,而PPP模式与文化产业结合的创新尝试也为文化领域注入了新的活力。以江苏省南京市某文创园PPP项目作为典型案例,探究江苏省基于PPP模式下文化产业发展状况,从政府部门和社会资本角度,分析当前存在的政府信用、社会监管以及风险探究等问题,并提出制定符合项目特征的法律法规、完善PPP项目信息公开平台、建立完整系统的风险管控程序等建议。
  关键词:PPP模式;文化产业;案例分析;发展建议
  中图分类号:G122        文献标志码:A      文章编号:1673-291X(2019)09-0036-02
  引言
  PPP(Public—Private—Partnership),是指政府与社会资本合作的一种公私合营模式。自20世纪80年代起,我国开始实行以BOT为主要形式的PPP模式。发展至今,总体规模不断扩大,形势向好。同时,江苏省也在不断推进PPP模式在文化产业领域的应用,项目入库率与落地率均位列前茅,目前已设立100亿规模的融资支持资金和政策资金帮扶机制,对部分试点项目前期费用予以补助。社会资本在文化领域的创新尝试不仅契合新时代发展要求,也进一步增强了文化产业的发展能力,加强了公共文化事业与文化产业的融合。
  长期以来,公共文化的产品和服务主要依靠政府投入,重视强调公共服务的标准化和均等化。文化产业与PPP模式相结合使得民营资本投入文化领域的工作不断做实,PPP模式的引进对于文化领域,特别是公共文化建设具有重要的积极意义。
  本文将基于这一现状,以南京某文化产业创意园为典型案例进行分析,对江苏省PPP模式下文化产业发展的机遇与优势、问题与挑战进行深入探究,综合各方信息就江苏省文化產业类PPP项目发展提出合理建议。
  一、文献综述
  目前随着PPP模式在我国的不断推广运用,国内学者也从不同角度开始关注并研究PPP模式,这为PPP模式日后在我国更健全发展奠定了基础。
  温来成认为,在经济新常态下,社会各界对于PPP模式表现出极大兴趣和期望,但若进一步推广运用的话,仍要解决一些政府信用建设,国家相关法制建设,国家层面的PPP管理风险预估等技术问题。陈新平则从经济视角对PPP模式予以评述,着重阐释了PPP以及PPP项目的理论基础,根据现有文献划分出了大众对于PPP的四种认识维度,总体阐述了PPP的理论基础与经济模式。戴俊骋则从PPP模式有助于推动文化产业提高质量增加效益的角度进行研究,指出由于文化产业内涵的多义性和盈利回报模式不清晰以及PPP相关项目估值难等问题导致目前的发展困境。
  十九大指出,我国社会主义初级阶段的基本矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要与发展不平衡不充分间的矛盾。国家开始更加重视文化产业的发展以在精神文化层面上加快建设,推动经济转型。江苏省政府积极响应国家号召,推动运用PPP模式进行文化产业建设。笔者认为,在该政策背景下,文化产业结合PPP模式的推广运用尚处于探索发展中,面临着法律制度缺失,宏观经济金融环境难以预料以及项目具体落地后续保障措施匮乏等相关的风险,但从长远来看,其发展仍非常具有潜力,成为影响我国日后居民整体生活水平和国家经济环境建设持续稳定的关键之一。
  因此,笔者选择落地于江苏南京的某文化产业园PPP项目为例,分析介绍项目中具体的制约因素和落地运营风险,以提出对应改进措施,期望有助于推动江苏省PPP模式在文化产业的运用更加切实可行。
  二、案例分析
  1.项目简介。南京某文化创意产业园,是由大型控股集团下属子公司牵头某金融平台联合开发的城镇综合开发项目,包括六大核心地块地块,辐射范围极广。2016年12月被纳入中国PPP基金库,并被省财政厅列为PPP示范项目。然而自2017年招标工作结束后,该项目便查询不到任何进展及相关新闻。2018年8月该文创园工作人员在网络问政板块回答网友时透露,该项目因涉嫌违规操作被未中标社会资本举报以及实施窗口期延误等,现已全面停工,等候处理。
  2.项目问题。首先,该项目存在的较严重问题是招标活动违规操作。1家建筑公司与1家金融平台组成的联合体并未参与前期招标工作,在后期却以非正常的低价获得开发资格,依据相关法规应当以无效投标处理。其次,该项目也反映出社会资本进入困难的现状。在公开招标时经过层层筛选,11家企业中只有4家企业符合项目要求,然而最后无一中标。文化产业类PPP项目投资金额大、回收周期长的特点已是民营资本进入市场的无形壁垒,而该项目违规操作使得无形壁垒化为有形,一定程度上隔绝其他社会资本进入市场的可能性,打击了社会资本参与PPP项目的积极性。最后,一个总投资达160亿元的省级示范项目,早在2015年规划时便提出要致力于打造“国家级文化产业示范园”,做新区“领头羊”。前期宣传浩荡,但在中标后却没有更多后续报道,反映出项目投资方存在注重政绩而忽视风险的冒进问题。
  3.原因分析。政府诚信制度建设有待提升,监管不力。招标工作并未按照相关流程和规定进行,契约精神缺失,政府没有及时发现恶意低价竞争的存在。同时也侧面反映出政府与企业之间法律地位不平等,政府拥有解释相关规定的权力,企业难以保障应得利益。社会监管极其困难。该项目招标过程中政府行为透明度不高,后期项目信息不公开。有关该文创园项目的信息停滞在2017年两家公司联合中标这一条新闻,后续零报道。信息公开平台不完善,社会大众无法了解到实际实施进度,信息不对称,难以监管。
  4.政策监管。首先,应规范招标工作流程,制定投招标相应法规准则,使招标工作规范化、透明化、公开化,并制定符合项目特征的法律规范,使公私合作时有法可依有据可循,同时要及时建立契约制度强化政府部门的契约精神和诚信意识,严惩恶意低价竞争等违规操作行为。其次,应建立健全监管体系。政府内部监察要保证有效运转,及时反馈整改,实现有效制约;加强社会监管力度,完善PPP项目信息公开平台,利用大数据技术建立PPP项目数据库,实时更新项目实施进展情况,并积极为群众提供反映渠道。   三、总结与建议
  从以上案例分析中我们可以看到,PPP项目在助推文化产业时面临的一些瓶颈,其中有的是具体项目所面临的个别的困境,有的则能反映出制约该类项目发展的一些共性问题。
  首先,从文化产业PPP项目所处的市场宏观环境上来说,我国目前与PPP相关的法律以及政策体系建立还不健全。现存的规章制度主要是一些层次较低,效力较差的行政法规和部门规章,难以统一规范PPP项目具体的建设和运营举措。其次,从项目具体建设与后期运营来说,文化产业本身的多重定义估值不易,导致PPP模式下发展文化产业的未来收益流难以评估,这也成为社会资本面对项目投标时反应谨慎的原因之一。文化产业由于各地文化发展资源不同,没有统一的定价标准与机制,且目前相关项目并没有一个十分成功的模式可以进行借鉴推广,项目后续发展仍处于探究阶段。最后,PPP项目的具体风险难以估计控制,政府与社会资本合作时缺乏有效的风险分担与管理机制。PPP项目前期资金投入量大,建设周期长,获利等候期不确定等特性导致一系列金融风险,建设经营风险,政治风险等多重风险,而这多重风险的管控与分担机制至今难以形成一个成熟的体系,导致项目具体落地实施存在重重困难。
  针对上述共性问题分析,为了推动江苏省文化产业PPP模式的有效合规发展,建议可以着力进行以下几方面的制度体制建设。第一,加快PPP立法进程建设,创造规范政策环境,并要求其中有保障文化产业PPP项目的立项、投标、建设和运营等各环节的具体政策与解释细则的提出,引导与规范具体项目落地操作。第二,因地制宜制定文化產业PPP项目的具体可行的运营模式与收益回报模式,结合政府可行性缺口补助和使用者付费,以吸引社会资本参与文化产业项目投资。同时,结合当地自然文化资源创新开发出可以产生预期盈利性更强的副产品或相关服务以增加确定性收益。第三,政府与社会资本合作方也加强沟通交流,针对具体项目的决策、实施、监督、评估等各个环节共同协商制定出完整系统的风险管控程序,同时考虑当期影响力较大的各种外部因素,合理分配风险承担责任,并提高项目公开度透明度,以增加公众对项目的关注度与监管度。
  参考文献:
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  [2]  陈新平.经济视角下的PPP述评[J].经济研究参考,2016,(3).
  [3]  戴俊骋.PPP模式助推文化产业提质增效研究[J].学术探索,2017,(8).
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  [6]  刘正航.PPP示范项目实施的问题与建议[J].中国财政,2018,(5).
  [7]  亓霞,柯永建,王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[J].中国软科学,2009,(5).
  [8]  周正祥,张秀芳,张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学,2015,(9).
论文来源:《经济研究导刊》 2019年9期
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