企业自行监测监督管理检查中存在问题及探讨
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作者:赵海荣 邹云娣
摘要：企业自行监测制度是我国环境管理思路的重大调整，也是排污许可制度的重要内容。通过理顺环保系统内部管理机制，加强“证后管理”，提高自行监测数据质量，明确违反自行监测义务的法律后果，不断强化企业自行监测信息公开义务，才能解决企业自行监测开展和信息公开过程中出现的各种问题，进一步规范企业自行监测，推动排污许可制度发展。
关键词：自行监测;排污许可;监督管理
中图分类号：X32 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）08-0-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.08.131
Problems and discussion in the supervision and control of enterprises self-monitoring
Zhao Hairong， Zou Yundi
（Zhenjiang Environmental Monitoring Center of Jiangsu Province， Zhenjiang Jiangsu 212000，China）
Abstract： The self-monitoring system of enterprises is a major adjustment of environmental management ideas in our country， and it is also an important content of the emission permit system. By streamlining the internal management mechanism of environmental protection systems， strengthening post-certification management， improving the quality of self-monitoring data， clarifying the legal consequences of violations of self-monitoring obligations， and constantly strengthening the obligation of enterprises to self-monitoring information disclosure， Only then can we solve the problems that arise in the process of self-monitoring and information disclosure， further standardize self-monitoring by enterprises， and promote the development of the sewage permit system.
Key words： Self-monitoring;Sewage permit;Supervision and administration
2013年原環保部出台《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》[1]，要求国家重点监控企业开展自行监测，并在省级环保平台上及时公布自行监测信息。企业自行监测制度是我国环境管理思路的重大调整，改变之前的“保姆式”管理模式，落实企业排污主体责任[2]。2015年1月1日施行的环保法第五十五条“重点排污单位应当如实向社会公开其主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标排放情况，以及防治污染设施的建设和运行情况，接受社会监督。”，从法律层面给企业设定了自行监测法定义务。“十三五”开始，生态环保部全力推动排污许可制度改革，落实企业作为排污主体的法律责任，大力推动企业自行监测，自行监测成为排污许可制度的内在要求。与此同时，开展自行监测的企业范围由原来的国家重点排污单位扩展至所有已发放排污许可证企业，并配套出台各行业自行监测技术指南。
1 企业自行监测监督检查中存在问题
根据2018年生态环境监测工作要点，要求大力推进企业自行监测，加强企业自测管理检查。自行监测制度运行近5年来，环境管理部门对企业自行监测开展监督管理检查还属首次。此次检查主要针对重点排污单位自行监测方案制定情况、自行监测开展情况和监测信息公开情况三个方面开展。检查过程中发现存在的主要问题如下：
1.1 自行监测方案制定
部分企业自行监测方案存在监测点位、监测指标不全，监测频次不满足自行监测指南、企业排污许可证和企业环评要求，比如缺少车间废水排口，二噁英未开展监测，电镀企业一类污染物监测频次未能做到每日监测等。排放标准、监测方法、监测仪器设备未选择或选择错误。对自行监测质量控制要求不明确，质控措施过于笼统而无针对性。
1.2 自行监测开展
目前企业可通过三种方式开展自行监测：委托有资质第三方检测机构开展监测，企业自行开展手工自测和自动监测。检查中发现，重点排污单位普遍会采用自动监测+委托有资质第三方检测机构的方式开展监测;少数企业会采取自动监测+委托有资质第三方检测机构+企业手工自测三种方式联合开展自行监测，多为污水处理厂和规模较大、有实验室的企业。三种自行监测方式各有优缺点。委托有资质第三方检测机构开展监测，作为委托方的企业比较省心，但往往数据周期较长，如何对第三方检测机构的数据质量进行有效监管也是亟待解决的课题。自动监测实时便捷，存在的主要问题为自动设备的运维管理的规范性，如何保证自动数据的准确性、真实性以及自动数据的合法性。企业自行手工自测对实验室能力要求比较高，所以普遍存在问题较多：监测人员普遍不能满足持省级上岗证;仪器管理较混乱，监测数据的溯源很难做到;样品采集、交接记录不完整，未做到2人共同采样和签字;样品分析原始记录不够规范性;质量控制措施无记录或记录不完整等，监测结果的可追溯性较差，数据的准确程度不高。总之，在自行监测开展方面目前还存在不少问题。 1.3 监测信息公开
检查中发现个别企业对企业自行监测要求不甚清楚，未在省级环保平台上公布自行监测方案和监测信息;部分企业环保责任心不强，存在监测信息公开不满足及时性和完整性要求，有迟报、漏报的情况;还有极个别企业抱有侥幸心理，公开的监测数据与原始记录（监测报告）不一致，公布的监测数据无法提供原始记录等。
2 对策及探讨
2.1 理顺环保系统内部管理机制
企业自行监测制度经历了几年的发展，从无到有，从国控重点企业到所有发放排污许可证企业，范围越来越广，同时逐步制定了不少行业自行监测指南，企业自行监测要求也越来越精细化。相对于制度的发展，对企业自行监测的环境管理却比较滞后。目前，基层环境管理部門对企业自行监测工作的管理要求并不十分明确，在内部分工上不可避免存在问题。有的地方环保部门将自行监测管理职能放到没有管理职能的监测部门，有的由几个处室管理，没有明确分管领导和牵头部门，导致企业自行监测管理工作不能有效推进。企业自行监测是排污许可制度的内在要求，是排污许可制度的证后管理工作，环保管理部门应厘清责任，将自行监测工作落实到具体部门，才能有效地推动企业自行监测工作，对企业自测方案和具体监测环境进行指导和规范。
2.2 提高自行监测数据质量
数据质量是环境监测的生命线。自行监测数据是企业自行判定达标，及时发现环保设施运行问题的重要基础，是企业守法的自证依据。同时也是环境统计、环保税收、排污权交易、总量控制等其他制度的数据来源，具有法律的约束力，因此必须提高自行监测数据质量，保证数据的真实性、准确性[3]。
首先，要进一步规范监测技术服务市场。目前，我国第三方环境检测机构良莠不齐，甚至有些受经济利益驱动或受利益相关方干扰和暗示，违规操作，伪造数据、报告等违法现象频出。所以在放开市场培育第三方环境检测服务市场的同时，要严格监管正确引导。除了第三方环境检测机构内部开展数据质量控制外，外部的监督管理更为有力。质量技术监督部门对第三方环境检测机构的资质进行行政许可后，建议采取多种有效监管手段完善当前的监管制度，如采取“双随机”抽查机制，定期开展监督检查，审核年度报告，评价管理体系运行，审核原始记录和检测报告等方式，进一步规范环境检测技术服务市场，提高检测机构的数据质量。另外，环保部门联合质量技术监督部门定期对各生态环境监测机构开展监督检查，强化事中事后监管，2018-2020生态环境监测质量三年行动计划应该成为常态工作，有利于进一步规范第三方环境检测机构的监测行为。其次，对于企业手工自测的准入门槛过低，监测人员上岗“持省证或企业自认定支撑材料、培训材料均可”这一条标准过于模糊，检查中发现大部分企业都没有渠道获得省级上岗证，实验室未经过认可认证，管理体系比较混乱，监测数据难以溯源，数据质量难以保证。建议对于这种“三无”实验室，其监测数据仅可作为企业内部管理支持，不能作为企业自行监测结果，企业应委托有资质第三方检测机构开展自行监测[4]。另外，我国大力推动污染源在线监控系统建设和运行，自动监测数据在环境管理中的应用也越来越多，但在实际操作过程中，因数据的真实性和准确性也限制了自动监测数据的进一步应用。在线监控仪器设备作为环境监测方面的计量器具列入强制检定目录，根据中华人民共和国计量法规定，必须年度强检合格，其数据才合法有效[5]。目前，绝大部分只在线监控仪器设备无法做到强检，数据不能合法应用。自动监测数据作为超标处罚依据时，往往得不到司法部门的支持。因此，环保部门要与质监部门通力合作，尽快出台在线监控设备检定规程，打破自动监测数据应用壁垒，解决了自动监测数据合法性问题，才能使自动监测数据可溯源，数据质量得到基本保障，自动监测作为自行监测的主要力量才能发挥出应有的作用。
2.3 明确违反自行监测义务的法律后果
检查过程中发现企业在开展自行监测的过程中存在违反自行监测的行为，但没有明确的法律法规条款进行相应的处罚，对企业没有形成约束力和威慑力，不利于自行监测制度的深入开展。《国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）》中对企业据不开展自行监测、不发布自行监测信息，或者存在问题整改不到位的管理措施：向社会公布，加大监督性监测频次，暂停环评文件审批，暂停各类环保专项资金补助，还有两条“建议”;《排污许可办法（试行）》中仅列出伪造篡改监测数据的，依据《环保法》《大气污染防治法》和《水污染防治法》的规定处罚，以上关于违反自行监测义务的规定都比较模糊。建议在制定罚则的时候，违反自行监测的方式应根据实际进一步细化，比如未按要求开展自行监测的，未按要求公布自行监测数据的，未按要求保存原始记录的，数据不真实不完整的等等。另外，以上两个“办法”的法律位阶不高[6]，实际执法过程中可操作性不强，需要更高位阶的条例出台，成为环保执法人手中的“钢牙利齿”。
2.4 强化企业自行监测信息公开义务
企业自行监测本身只是获取环境信息的手段，通过自行监测获取、报告或公开环境信息才是自行监测的最终目的所在。企业能及时、主动、全面公开自行监测信息，首先需要企业主观上重视，投入一定的资金用于自行监测并储备专业的环保技术人员;其次需要外部力量的推动，包括环保行政部门的监管和公众知情权的行使。“谁执法谁普法”，环保行政管理部门在日常监管中加强对相关法律法规的宣贯，定期组织企业进行企业自行监测培训，强化企业义务，提高企业自行监测能力。对违反自行监测义务的企业进行相应的处罚;对及时、主动、全面公开自行监测信息的企业在环保专项资金补助、企业环保信用评价等方面给予一定的政策奖励，做到有奖有惩，提高企业开展自行监测的积极性。当前环境问题已经成为公众最关心的社会问题之一，更多的公众和社会团体行使环境知情权，不仅有效监督环保部门的环保工作开展，而且进一步督促企业落实排污主体责任，如实公开企业环境信息，成为环保监督管理的有力补充。
3 结语
排污许可制度将成为今后我国固定污染源环境管理的核心制度，而总量、环评、环境保护税、排污权交易、环境统计等制度也将逐渐与排污许可制度相衔接，最终实现“一个平台、一张地图、一套数据”的污染源信息化管理。企业自行监测是排污许可制度的重要部分，也是污染源信息化管理获取企业排放信息的最主要途径。只有理顺环保系统内部管理机制，加强“证后管理”，提高自行监测数据质量，明确违反自行监测义务的法律后果，强化企业自行监测信息公开义务，才能解决企业自行监测开展和信息公开过程中出现的各种问题，进一步推动排污许可制度良性发展。
参考文献
[1]环境保护部.国家重点监控企业自行监测及信息公开办法（试行）[Z].北京：环境保护部，2013.
[2]王军霞，陈敏敏，唐桂刚等.我国污染源监测制度改革探讨[J].环境保护，2014，42（21）：24-27.
[3]李莉娜，唐桂刚，万婷婷等.我国企业排污染状况自行监测的现状、问题及对策[J].环境工程，2014，14（5）：86-89，94.
[4]孙强，王越，于爱敏，等.国控企业开展环境自行监测存在问题与建议[J].环境与发展，2016，5：68-71.
[5]陆树立.我国污染源在线监控系统建设运行及对策措施研究[J].环境研究与监测，2009，22（1）：7-8.
[6]王社坤，汪劲.企业自行监测义务的法律逻辑与制度保障[J].环境保护，2013，41（17）：19-22.
收稿日期：2019-05-27
作者简介：赵海荣（1983-），女，硕士研究生，工程师，研究方向为环境监测和管理。
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