乡村振兴战略视域下土地制度建设的路径研究

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　　[摘要]针对现阶段土地制度改革面临的产权归属流转界限不清，土地规模化效益低下，集体土地、宅基地管理难度大等问题进行了分析研究，提出建立清晰明确的产权制度、完善农村土地承包经营制度、完善宅基地的流转制度、严格土地执法等对策建议。
　　[关键词]土地政策;三权分置;政府市场
　　[中图分类号]F320.3 [文献标识码]A
　　1 改革开放以来农村土地制度发展历程回顾
　　1.1 1978年以来的农村土地制度：家庭联产承包责任制
　　由于人民公社严重损害了农民的利益，很多农民开始了新的探索，安徽省、浙江省、四川省等地都出现过家庭承包的苗头，但都在萌芽阶段就被否决了，直到1978年，安徽小岗村成为了“家庭联产承包责任制的发源地”，这也是第一个对农村经济产生一定影响的探索，但是“包干到户”的实践仍然遇到重重阻力，邓小平同志在关键时刻的讲话，一下子扭转了形势，1980年邓小平明确肯定小岗村的做法，使家庭联产承包责任制得以运行下去。家庭承包经营和集体统一经营的方式适应了当时的生产力发展水平，人民手工劳动能力较差的现状使得劳动的生产条件得到了改善，生产的效益提高了，农民收入增加，每家每户生产条件的改善也带动了农业整体经济的发展。
　　1.2 1984年“15年不变”，完善统分结合的双层经营体制
　　中共中央1984年的一号文件出台表明：土地承包期一般应在15年以上;1993年11月中共中央做出决定：耕地承包期再延长30年不变，对于一些从事如治沙改土等開发性的生产的领域承包期可以更长一些，这意味着农村土地承包关系从第一轮承包开始保持45年不变，确保了土地承包关系稳定并长久不变。政策的出台对稳定承包关系、保护农民的合法权利都起到了重大作用，既确保了农户的承包权长期稳定不变，又使得土地的经营权充分发挥作用。
　　1.3 十九大报告土地承包期再延长30年不变
　　土地的承包期长达75年不变，就是为了更好地贯彻农村土地的“三权分置”政策，即土地的所有权、承包权、经营权三权分离，“三权分离”使得农村土地在强调分配公平的基础上同时注重了效率。较长的土地承包期有益于农民对土地的长期占有和处置权，有利于提高农民对土地的生产积极性，加大投资，即使进城务工，也可以通过把土地租让出去来获得收益，又不至于让土地荒废，大大提高了土地的利用效率。
　　2 土地制度存在的问题及原因分析
　　家庭联产承包责任制在原先高度集中的土地所有权中分离出经营权，后又通过不断延长承包期，制约农村经济发展的土地障碍主要有：土地产权界定不清晰，土地承包规模化效益低下，宅基地的流转退出难度大等问题突出，下面将分别从这几个方面去论述当前农村土地制度存在的问题。
　　2.1 土地产权归属流转界限不清
　　首先，农村土地归农民集体所有，但是法律在此相关方面并没有做出明确详细的规定，这就直接导致土地所有权的行使代表没法有效履行职能;现实生活中，存在集体土地所有权主体虚位，对土地的分配使用并没有严格的限制，少数干部投机取巧的行为，使得农民合法的土地使用权受到了侵害。其次，土地的收益权分配主要是在国家、集体和农户间进行的，收益权的分配比例是否合理对提高农业生产效率起着重要作用，想要充分发挥农民主体的作用就必须使收益权的分配比例合理化，农民应该获得绝大多数的收益，国家和集体也应该获得一部分收益，用在对公共物品和基础设施的建设上。但是在实际的土地征收使用过程中，农民获得收益比例较低。
　　2.2 土地规模化效益低下
　　我国实行的家庭联产承包责任制在分配土地时，更加注重的是分配土地的公平性，而不是注重土地分配能够带来的效率与收益，大多数地方在分配土地时按户或者人口对好坏地块搭配给农民进行分配，这就直接导致整片的土地被分成很多的小块，由各户农民分别进行承包经营，在各家分别经营的时候，会在田地上建设很多的田埂、沟渠，使得土地的面积进一步变小。受地块的分散和每户经营土地面积的限制，给农户的日常经营带来了很多坏处，即使农民在土地耕种过程中想使用机械化规模化的生产方式进行生产，但是由于生产的成本过高，使得个体农户没法进行生产，小规模的生产使得在我国农村仍然存在浓厚的小农经济自给自足的氛围。
　　2.3 宅基地管理难度大
　　我国的法律法规和政策虽然都对宅基地的管理作出了规定，但是在实际运行过程中，对宅基地的管理仍然十分混乱，宅基地制度的运行游走在法律和现实之间，有一部分原因是由于执行问题，但是其根本原因是有些法律规定的问题不符合实践发展的需要。我国对宅基地的分配是无偿的，只要法律条文内符合规定的农户都可以申请，所以即使很多农户用不上，也会积极地去申请。农户已经不住在农村了，但是仍然占着宅基地的使用权，这使得农村的很多宅基地常年被闲置，由于我国的法律和政策规定，宅基地的流转范围是十分有限的，农户宅基地的使用权只能在本集体内部的使用范围内才能进行流转，由于宅基地的流转市场狭小，农民无法靠宅基地获得更多的收入，所以农民并不愿意让渡宅基地的使用权。
　　3 农村土地制度改革的对策建议
　　推进农业的现代化建设就必须要进行土地制度的改革，我国目前的土地制度还不能有效地为农业现代化发展服务，针对现行的土地制度存在的问题，我国土地制度的改革应该从集体建设用地、承包地、宅基地三大方面入手，兼顾中央与地方的差异性，处理好效率与公平的关系，保证农民权益不受损的情况下进一步推进土地制度改革。
　　3.1 建立清晰明确的产权制度
　　产权明晰、完善的土地所有权制度是产权明晰的土地使用权制度的前提和基础，而且在土地承包经营权改革中出现的很多深层次的矛盾，其根源都与土地的所有权制度有关系，我们必须在坚持土地集体所有的基础上进行土地制度的改革。按照物权法的理论，土地所有权和土地使用权是可以分离的，在如今的社会大背景下它具有可行性和必然性，二者分离使得使用权具有独立性，在一定程度上保护自己的合法权益不受侵害。为了强化土地的使用权，我们国家不断延长土地的承包权，使得其稳定并长久不变，要想强化使用权的效力，必须从法律层面把土地的承包权当做不可侵犯的财产权利，如果农民的承包权受到了侵害，法律要做出和其他财产权利相应的惩罚。 　　3.2 完善农村土地承包经营制度
　　在当前的社会发展情况下，土地的承包经营仍然具有社会保障的功能，所以土地承包地完全没有限制地进行流转是不现实的。对于土地承包地流转的制度设计必须既发挥土地保障农民基本生活水平的功能，同时又给农民对土地充分的处置权发挥好土地的财产功能。土地制度的改革应该在《农村土地承包法》的基础上简化流转的方式，当前土地的转让权、入股权、继承权都在不同程度上受到了限制，尤其是土地的抵押权是被法律所禁止的，土地不允许被拿去抵押在很大程度上限制了土地的融资功能，也限制了土地规模的进一步扩大。法律还应该对土地所有权和使用权的权利和义务界限规定清楚，在“三权分置”的基础上充分实现土地的流转，从法律层面上给农民以保障，消除农民因担心土地流转出去但在土地承包到期后卻收不回来的顾虑，促进土地的流转扩大土地的规模化经营。
　　体制机制的完善对促进土地的承包流转有很大的积极影响，要想促进土地承包流转权的实施，必须完善土地流转的市场机制。各地方政府应该根据本地区的实际情况给农民提供土地流转的平台，提供政策咨询，完善合同制度，调节纠纷，进行产权的登记等各个方面提供服务;其次，各地方政府还应该有土地的扶持政策，鼓励农民对土地经营体制进行创新，在政策、资金、税收担保等方面给农民以充分的支持，对新型农民给与专业化培训，做好引导农民转移就业的工作。
　　3.3 完善宅基地的流转制度
　　想要继续发挥宅基地使用权的保障功能，就必须坚持原先“一户一宅”的无偿分配制度，但是我们国家的宅基地的分配必须有面积的限制，根据各地的土地使用情况的不同，在宅基地比较富余的地区，可以仍然按照之前“一户一宅”的方式进行分配，但是在很多地区宅基地的使用比较紧张，无法满足农民一户配有一处宅基地的地区，我们可以使用以低层或多层住宅的方式实现住有所居，充分发挥宅基地的社会保障功能。但是我们在执行分配制度的基础上，必须加强监管，否则就会使得宅基地的使用权发生混乱。
　　3.4 政府严格土地的执法
　　地方政府必须从土地经营者的角色中解脱出来，将重点转向土地的规划和用途的管制上，土地经营性建设用地的入市要想稳步开展，政府的管理起到重要作用，为了使地方政府更好地履行自己的职能，中央政府必须制定合理的税收政策，使地方政府可以以征收税费的形式获得一部分财政收入;其次优化公共财政体制，使政府不在过度依赖土地出让来补充财政收入的不足。政府相关部门必须制定合理的土地利用规划，控制用地指标使土地有计划地向前推动，对于集体经营性建设用地的使用条件和各种具体用途必须给与明确控制，推行土地制度的法治化，确保国家土地管理目标的实现。
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