环保NGO在水污染治理中的作用与困境
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作者:石方军 申联忠 原雪冰
摘要：“淮河卫士”在淮河水污染治理中的作用可归纳为四个方面：唤起社会关注淮河水污染，提供环境污染治理方面的决策咨询，对淮河水污染及排污口进行长期跟踪调查和监督，对受水污染危害严重区域实施清洁饮水救助和医疗卫生救助。面临的困境：难以获得合法地位，依法维权难以实施;组织运行经费不足等方面。
关键词：环保NGO ;“淮河卫士”;水污染;“癌症村”
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：2095-672X（2019）10-000-02
DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2019.10.002
Abstract： The role of "Huaihe Guard"in Water Pollution Control of Huaihe River can be summarized into four aspects： arousing social attention to water pollution in the Huaihe River， providing decision-making advice on environmental pollution control， conducting long-term follow-up investigation and supervision of water pollution and sewage outlets in the Huaihe River， implementing clean drinking water assistance and medical assistance in areas seriously affected by water pollution. Dilemma： it is difficult to obtain legal status， safeguard rights according to law;insufficient funds for organization.
Key words： Environmental NGO;Huaihe Guard;Water pollution;Cancer village
環保NGO的产生，源于公众对自身利益的关切和维护，是环境维权需求下的产物。国内关于环保NGO的研究主要集中在中外对比分析[1]，环保NGO的发展历程和现状[2]，发展遭遇的法律和政策问题[3][4]等方面。现有的研究多是对环保NGO的整体分析，少有基于某一特定组织在水污染治理中的参与来分析环保NGO的作用与困境。本文以“淮河卫士”为例，分析探讨环保NGO参与水污染治理中的作用和困境，以“解剖麻雀”的方法，从个性中探讨共性，对于环保NGO和环境治理的研究都有一定意义。
1 概念界定、研究方法和研究对象
1.1 概念界定
（1）环保NGO。NGO（Non-Governmental Organization）中文译为非政府组织，包括“非赢利”组织、“非盈利”组织、民间组织、社团组织等，是政府与企业之外不以利益最大化为目的的第三领域（第三部门）。关于NGO的定义得到广泛认可的是美国约翰·霍普金斯大学莱斯特·M·萨拉蒙教授提出的五特征法，既“组织性，非政府性，非营利性，自治性，志愿性”，其中非政府性和非营利性被公认为NGO的基本特征[5]。环保NGO也称民间环境保护组织，是相对政府环境保护组织而言的。环保NGO围绕环境保护开展活动，是环境保护的重要组成力量。
（2）“癌症村”。顾名思义，“癌症村”即癌症高发村落，指癌症发病率明显高于平均水平，癌症患者集中出现的村落[6]。“癌症村”是癌症高发现象在村级空间尺度上的反映，但这只是一种定性的描述，并非医学统计学的定义。本文参考龚胜生的定义： “癌症村”是癌症发病率或死亡率显著高于同期全国平均水平的村落[6]。判定“癌症村”大致有三条标准：癌症发病率高于同期全国平均水平的村落;癌症死亡率高于同期全国平均水平的村落;癌症发病率、死亡率明显高于正常期望水平的村落。凡满足以上三条标准中的任何一条，即可判定为“癌症村”。
1.2 研究方法
本文研究方法主要是访谈法和文献研究法。访谈方面，采用半结构访谈法对“淮河卫士”创始人、负责人霍岱珊进行深度访谈。访谈内容包括“淮河卫士”的发展历程与参与治理淮河水污染的情况，淮河沿岸“癌症村”的状况，以及其对淮河水污染相关问题的观点和看法。文献研究方面，通过查阅“淮河卫士”及霍岱珊本人相关研究资料、媒体报道，对访谈中的获得的信息进行验证和补充。
1.3 研究对象
“淮河卫士”由霍岱珊创建。霍岱珊原是《民族画报》的记者，社会责任感使霍岱珊开始关注家乡沈丘县淮河水体污染的问题，陆续用镜头曝光了部分污染情况。1998年，霍岱珊辞去工作，自费对淮河全流域进行了一次亲身体验调查，发现污染已经使沿岸出现了为数众多的癌症高发村，水污染的严重后果已经凸显。在揭露水污染和“癌症村”的过程中，霍岱珊深感个人力量的不足和无力。2001年，在有心人的介绍下，霍岱珊拜访了环保组织“自然之友”的发起人梁从诫先生。这一年霍岱珊参照“自然之友”，在周口市沈丘县创办了淮河流域第一个环保NGO“淮河卫士”。
2 “淮河卫士”在淮河水污染治理中的作用
2.1 唤起社会关注淮河水污染
虽然国家有关部门曾于1999年宣布淮河治污已取得初步成效，但霍岱珊以事实提出质疑，他走访了淮河沿线20多个县市、4000多公里道路，拍摄了2万多幅照片，多次举行大型环保展览，用镜头记录了淮河污染的真实状况，引起国家有关部门的重视。从2000年开始，霍岱珊在北京、安徽、河南等地高校以及沿淮城市进行主题为“淮河家园的呼唤”的生态环保摄影展览和“淮河——两亿人生命之所系”的讲座共50多场。2001-2007年间“淮河卫士”逐步发展到了700多会员，通过自己的网站公布每日汇总的淮河水质监测数据和“癌症村”的各项数据信息。 2.2 提供淮河水污染治理方面的决策咨询
政府和环保部门在推动“癌症村”治理决策时，“淮河卫士”组织团队提供了决策信息咨询。2005年，在“淮河卫士”的努力推进和各方关注下，环保部主持召开卫生领域专家关于“癌症村”的对话论证会议，霍岱珊组织了由“淮河卫士”“癌症村”村民代表、法律人士组成的团队到会进行说明。卫生专家提出用十年的时间进行数据收集观察对比，才能科学地确认水污染与“癌症村”之间的相关性。霍岱珊团队提出，普通村民面对的是一个个生命的失去，不能用生命去等待结论确认，要先对“癌症村”进行安全饮用水救助，如果多年后癌症发病率下降，那说明“癌症村”出现与水污染相关，获得了卫生专家的认可。于是，在环保部的协调下，2005年3月国务院审议通过了《2005-2006年农村饮水安全应急工程规划》，对“癌症村”的清洁饮水救助项目扩大为国家项目，安徽、河南等地开始解决饮水安全问题。
2.3 对淮河水污染及排污口进行长期跟踪调查和监督
“淮河卫士”在SEE基金会的支持下，自淮河源头桐柏山至下游洪泽湖之间800公里的河段上建立了8个自然生态保护站，形成“淮河排污口公众监控网络”，并以此为基础，逐步把附近村民带动起来，成立了自发关注当地环境的“农民环保合作社”。站长由当地志愿者担任，组织当地村民组成环境检测小组，工作站用简单的试纸、试剂检测水质，每日向“淮河卫士”总部汇总信息，监测淮河水质。“淮河卫士”与环保部建立了联系渠道，可以随时直接向环保部报告检测结果，实现了淮河水污染的公众有效监督。
2.4 对水污染危害严重区域实施清洁饮水救助和医疗卫生救助
为了防止“癌症村”的情况恶化，“淮河卫士”开展了清洁饮水救助。2003年，“淮河卫士”争取到亚洲博爱救助基金会（香港）的资助，给“癌症村”村民提供家用饮水过滤器，然而杯水车薪，只能救助少量受污染危害严重的家庭。2005年，一位旅日华侨在看到“癌症村”的情况后，受到触动，捐赠给“淮河卫士”一项生物净水装置技术，用生物的技术，把浅层地下水抽上来进行净化、软化、活化。“淮河卫士”筹资在黄孟营村建设了一套生物净水装置，经过双方的不断试验交流，处理的水经相关部门检测达到饮用水标准。2008年，“淮河卫士”申请到了世界银行15万元的资助，建设了8座该装置。2009年，申请到“康师傅水环境奖”25万元，建设了8座更大处理能力的生物净水装置。2014年，得到日本大使馆“利民工程”资金72万，建设了10座该生物净水装置。居民吃到干净的水，病号减少了，有的出去打工挣钱了，回来盖新房了，村庄面貌有所改善。“淮河卫士”还对已患病的村民开展医疗救助。2004年，“淮河卫士”从一家制药企业募得三车植物纤维素药品提供给患病村民。2004年至今，“淮河卫士”已从民间募集到100多万元的治疗药物，救助癌症患者200多名。水污染不仅带来了癌症高发，新生儿缺陷率也在上升。2006年至今，“淮河卫士”与上海电视台、上海市团委、上海儿童医院合作，对沿河“癌症村”患有先天性心脏病的儿童进行救治，至今已完成49例。
3 “淮河卫士”在水污染治理中面临的困境
3.1 难以获得合法地位，依法维权行动难以实施
依据我国相关的注册登记条例，无论以社会团体还是民办非企业单位的身份注册NGO，都需要主管单位和登记单位的双重许可。环保NGO在注册中经常会遇到找不到主管单位的问题，这导致存在注册难的问题。“淮河卫士”成立于2001年，直到2003年，“淮河卫士”更名为“淮河水系生态科学研究中心”，以科研机构身份挂靠沈丘县科技局，才获得正式在沈丘县民政局注册为民办非企业单位，注册号为03017。而且相关条例规定，主管单位有随时解除主管关系的权力，当地政府也曾通过这种威胁使“淮河卫士”做出妥协。可见，环保NGO获得合法地位的困难可见一斑。另外，虽然新环保法赋予了环保NGO环境公益诉讼的权利，但环保NGO作为原告通过诉讼进行环境维权的行动仍然难以实施。当问及“淮河卫士”会不会通过环境公益诉讼的方式为“癌症村”的受害者谋求赔偿时，霍岱珊表示不会。他曾经咨询过一位法官朋友，朋友说如果提起诉讼，法庭不能给予公正的审判，法院会受到行政机关意见的影响。由此可见，尽管新环保法生效，环保NGO通过诉讼进行环境维权仍然难以获得成功。
3.2 组织运行经费不足
经费不足一直困扰着“淮河卫士”，成为制约其发展的重要瓶颈。“淮河卫士”的经费来源由会员会费和资助捐助构成，会员主要是秉持共同理念的志愿者，会费数额十分少，无法支撑组织的运作。资金缺口靠霍岱珊和两个儿子打短工和做些小生意所得来维持。霍岱珊表示想把生物净水装置普及到沿河的所有村子，但得到的资助不够。2009年，由于获得了几个奖项，加上项目申请也有了一些成绩，“淮河卫士”的财务状况有所好转。
因为担心涉及资金会给组织带来非议，“淮河卫士”从不向公众募捐，接受的企业和组织资助都是以具体项目为依托的专项资助。建设生物净水装置先后有多个资助机构，都是专款专用，相关财务明细向资助方详细通报。医疗救助中资助者和受助者直接建立资助关系，“淮河卫士”只做中间联络工作，避开牵涉资金。“淮河卫士”没有大量日常工作人员，在进行某一活动或实施某一项目时，通常依靠招募志愿者，对于某一地点长期运作的项目则会动员当地公众志愿者形成常设组织。
4 结语
环境是一种典型的公共物品，由于市场本身的缺陷，可能酿成市场主体不顾后果地利用环境资源的悲剧。治理环境污染本是政府职责，然而政府可能因为自身的不足而失灵。淮河水污染和“癌症村”现象是典型的市场与政府双重失灵酿成的公地悲剧。“淮河卫士”在政府决策时提供信息咨询，自行开展饮水和医疗救助，一定程度填弥补了政府提供公共物品的不足。当前，众多民间环保组织开始走向联合，通过公众参与，对公共决策产生影响。民间环保组织正根据自身的优势和特长，身体力行地推进中国环境保护事业的发展。但是环保NGO在运作和发展过程中面临着重重困难，要真正实现有效参与环境治理，还需要一段较长的过程。
参考文献
[1]张新华，陈婷.中美环保NGO发展比较及对中国的启示[J]. 环境科学与管理，2011（8）：5-7.
[2]邓国胜.中国环保NGO的两种发展模式[J].学会，2005（3）：4-9.
[3]刘方保.环保NGO法律保障问题研究[D].兰州：兰州大学，2007：2-18.
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[5]莱斯特·M·萨拉蒙.全球公民社会——非营利部门视界[M].北京：社会科学文献出版社，2002：3-4.
[6]龚胜生、张涛.中国“癌症村”时空分布变迁研究.中国人口、资源与环境[J].2013（09）：156-164.
收稿日期：2019-07-18
基金项目：教育部人文社科青年基金“医学社会学视角下的‘癌症村’现象研究——基于中原地区沙颖河和卫河流域的调查”（14YJC840025）;2019年度河南省重点研发与推广专项（软科学）项目“河南省特色产业扶贫社会风险评估与治理研究”。
作者简介：石方军（1980-），男，博士研究生，河南师范大学河南省社会工作与社会治理软科学研究基地讲师，研究方向為农村社会学。申联忠、原雪冰，男，河南师范大学本科生。
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