精准扶贫过程中的精英俘获与治理机制探究

来源:用户上传      作者:明亮　全永波

　　摘要 精准扶贫的目的是为了抵消经济减贫效应的下降，已经成为了中国农村扶贫的主要方式。目前，我国在精准扶贫方面出现的偏差体现为乡村层面的精英俘获现象，这主要表现在两个方面：一是精准识别过程中乡村精英俘获;二是精准帮扶中的精英俘获。对此，应构建贫穷群体为中心的识别程序;限制乡村精英在帮扶过程中的面影响力，保证精准扶贫工作的实际成效。
　　关键词 乡村治理、精英俘获、委托—代理
　　中图分类号 S-9;F327文献标识码 A
　　文章编号 0517-6611（2019）21-0264-03
　　doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.21.079
　　开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
　　Exploration on Elite Capture and Governance Mechanism in the Process of Targeted Poverty Alleviation
　　MING Liang， QUAN Yongbo
　　（School of Economics and Management， Zhejiang Ocean University， Zhoushan， Zhejiang 316022）
　　Abstract Targeted poverty alleviation， which aims to offset the decline of economic poverty reduction， has become the main method of poverty alleviation in rural China. At present， the deviation in China’s targeted poverty alleviation is reflected in the phenomenon of elite capture at the rural level， which is mainly reflected in two aspects： first， elite capture in the process of accurate identification;the second is the capture of elites in accurate support. In this regard， a povertycentered identification procedure should be established;limit the influence of rural elites in the process of helping to ensure the actual effect of targeted poverty alleviation.
　　Key words Rural governance;Elite capture;Principalagent
　　作者簡介 明亮（1995—），男，四川自贡人，硕士研究生，研究方向：乡村治理。通信作者，教授，博士，从事公共治理研究。
　　收稿日期 2019-04-25;修回日期 2019-05-20
　　近年来，我国精准扶贫的的成果显著，使得中国的扶贫工作广受世界各国的认可和赞许，精准扶贫战略已经进入到了关键阶段，但扶贫过程中出现的“精英俘获”现象导致扶贫资源配置错位，直接影响了扶贫成效，降低了政府的公信力，为乡村治理埋下隐患。
　　该文所涉及的“精英”特指乡村精英，贺雪峰 （2003） 认为，乡村精英是指在区域内有地位、权势的人。邢成举 （2014） 认为，精英是在所在的领域有突出能力的人，或是那些在所处的环境中拥有较为丰厚的经济实力或者是政治地位的人[1]。笔者认为乡村精英是在其所处的乡村社区中，那些具有权力、地位、文化、资源等某方面或多方面优势，并通过这些优势对乡村治理产生一定影响力的村民[2]。
　　“精英俘获”（Elite Capture）是指：政治或经济上的权势集团，牺牲经济或政治上式微群体的利益，获取公共资源的现象。国外研究中的“精英俘获”通常是政治、经济层次上的精英自利行为。就国内来说，情况就更加复杂，经济、政治、文化声望等因素都可以导致“精英俘获”[3]。
　　1 精准扶贫过程中的“精英俘获”的现有机制分析
　　精准扶贫战略实施六年以来，扶贫成效显著。 但自从农业税取消后，政府与农民的关系从原先的“汲取型”转变为“服务型”，基层政府治理能力不足、村民自治组织以及村民之间形成的利益机制，使本该推动精准扶贫的乡村治理在某些时候成为一种阻力[4]。
　　1.1 识别过程
　　精确识别是关键步骤，现行的识别程序在实际操作层面一直存在问题[9]。首先，快速获取政策信息渠道的“精英”会影响精准识别过程。根据各地的识别程序，农户先了解相关政策再进行申请。但在实际过程中，他们可能由于主客观原因无法到现场了解情况，也可能被“有意”地排除在外。这时候，政策信息会精英操控，他们会选择性地告知自己的亲属、朋友，最终导致识别过程的“精英俘获”现象[10]。
　　其次，村落“精英”可以操纵村民代表大会的评议。由于收入无法精确量化，所以需要村民大会评议。但农村“老龄化”、“空心化”越来越严重，村民代表许多时候直接由村干部指派[12]。而农村本身就是一个人情社会，这样就很难保证评选的公平性。
　　此外，村干部与上级部门的博弈也会导致“精英俘获”现象。税费改革后，基层政府及代理人的关系发生变化。上级部门审核发现问题时，为了后续工作得到村干部支持，一般选择与他们妥协。扶贫工作的落实如果得不到村干部的支持，很难有成效。这种情况下，最需要帮助的贫困户帮扶名额被挤占，“精英俘获”现象就产生了。 　　1.2 帮扶过程
　　目前政府公布的帮扶措施，基本覆盖了所有贫困群体，但在实际扶贫工作中还是出现了偏差。①关系、人脉、权力会导致“精英俘获”。乡村是一个人情社会，大量非正式关系网络存在于乡村治理过程中，其中具有优势的村民会与农村基层权力者形成良好的互动而成为“农村精英”。这部分人可以在任何时候利用与基层权力者的密切联系，进行权力的“非正式操作”，俘获政策资源[11]。②当前多数项目需要配套资金才能申请，这些项目都要求前期自行垫付部分资金。这其实是在制度层面提高了扶贫项目的门槛，导致扶贫项目最终被经济状况好的村民获取，而真正贫困户没有经济实力获得这种项目[12]。③特殊技能导致的“精英俘获”。这类精英既能更好利用资源，还能帮助政府完成上级考核，所以有意被放任，原本为了扶持贫困户的资源就这样被精英俘获。这类精英也可能是贫困户，但无形中提高了项目门槛，违背了精准扶贫的初衷[13]。
　　2 农村精准扶贫中“精英俘获”出现的逻辑
　　导致精英俘获现象出现的原因是多元的，我们可以从制度、结构、行动的层面去探讨精英俘获现象出现的逻辑。
　　2.1 精英利用乡村治理中的特殊文化进行俘获
　　精准扶贫是一个上下互动的过程，政府不仅要制定政策，也要求基层群众积极配合。目前乡村基层治理主体除了乡镇一级政府，还有村委会、村落理事会等村民自治组织。这些组织在村庄公共事务处理、公共利益分配等方面比政府直接干预更有优势，已成为乡村治理机制运行的重要组成部分[14]。
　　这种治理机制中，确实可以消除许多不稳定因素，减少上级政府部门的治理压力。但是农村稳定的代价是大部分弱势群体的利益被瓜分，他们缺乏平等争取自己利益的能力，精英俘获现象便会出现在农村社会的各个层面。
　　2.2 乡村精英利用“代理人”身份进行俘获
　　随着农业税被取消，国家基层政权对基层的约束更加减弱，村庄社会多在乡政府的指导下进行自我治理，村干部就以政府“代理人”角色出现在农村社会中，他们是村庄中的精英。他们既要去落实相关政策，也要得到村民的支持，参与村庄的治理工作，但在实际操作过程中存在着许多制度漏洞[14]。作为“代理人”的村干部会与村民形成不同的关系网络，在实际的扶贫工作中，关系网络里的人会通过各种方式影响村干部的决策去获取资源。
　　在这种现状下，“精英俘获”的出现还可以从主动和被动两个角度分析。首先，村干部或扶贫干部有自己的政策偏好，这就使导致这些政策实施者主动利用制度上的漏洞，获取本该不属于自己的公共利益。其次，在农村“空心化”大环境下，外出务工的村民很难对各种政策做出迅速反应;留守的村民由于对村庄事务的漠视，或是碍于情面无法争取应得的公共资源，这些处于相对弱势地位的村民就会因为主客观原因而导致“精英俘獲”。
　　3 精准扶贫中乡村精英俘获现象的解决途径
　　前文论述了精英俘获现象是如何在乡村中产生的过程及原因，分析发现，政策信息的传递机制不完善、农户参与缺位、村干部滥用权力、乡土文化对制度的侵蚀是精英俘获发生的关键原因。充分论证精英俘获现象及其发生的逻辑是为了解决问题，下面针对该现象发生的成因提出解决路径。
　　3.1 构建以贫困群体为中心的认定程序
　　精英俘获的第一步开始于识别偏差，而农户参与的缺失是导致识别偏差的重要原因。要调动农户的积极性与主动性，激发农户的内生动力，只能通过建立贫困群体为中心的识别程序才能实现。调动农户参与识别过程实际上就是精确识别中监督复位的过程，贫困群体为中心的认定就是农户自愿申请、自我分析贫困原因、自我规划发展计划的机制。村干部在该过程中的作用在于政策讲解、辅助分析、提供意见、评估反馈，帮扶主体的作用在于资源提供、脱贫发展规划、贫困状况评估等方面。建立贫困群体为中心的认定能增强贫困者的脱贫愿望，激发他们的参与意识，达到“贫困造血”功能。农户主体功能作用的发挥可以使得精准识别监督的复位，减少精英俘获现象的出现。
　　3.2 限制村干部在基层治理过程中的自由裁量权
　　无论是在精准识别或是精准帮扶的过程中，村干部的自由裁量权都发挥着十分重要的作用，对自由裁量权进行合理限制有利于克服精英俘获的出现。自由裁量权的扩大确实可以灵活处理许多农村事务，但在涉及资源分配方面可能导致违规操作现象，造成精英俘获出现在各种公共事务层面。有鉴于此，基层政府应该考虑在控制行政成本的基础上，加大对农村公共事务管理的参与频率，减少村两委干部以“政府唯一代理人”的身份形成的违法、违规行为[15]。其次，在扶贫监督方面，可以引入第三方评估，采取专项调查、抽样调查和实地核查等方式，对精准扶贫考核指标进行评估，使各项脱贫数据更加可靠、更加公正。同时政府应积极创建有利于精准扶贫第三方评估独立发展的行政和社会环境。
　　3.3 把政策信息传递机制作为扶贫工作的核心 通过对精英俘获现象的分析可以看出，信息的不对称对精准扶贫的实施会产生巨大的阻碍作用。留守的村民由于居住地太远、与村干部关系不好、不关心公共事务等原因而错过政策信息。对于外出务工的村民来说，由于扶贫政策的时间限制，与他们的联系渠道不畅通、联系周期过长，都会导致需要帮助的贫困户被排除在外。
　　为了完善信息传递机制，应凸显出信息传递的重要性，保证农户能够接收到每一项政策，并进行反馈。其次，由乡镇一级政府部门通过正式、非正式的方法对政策消息通知情况进行考察，敦促村干部的工作[16]。最后，要建立基层政府与村民之间的政策信息反馈机制，绕过村干部，这样可以直观地发现存在的问题，努力消除信息不对称造成的“精英俘获”。
　　3.4 引导乡土文化助力精准扶贫
　　政策落地时要考虑乡土文化对政策的影响，即国家如何能够理解农村逻辑让政策达到预期效果。因为国家与农村是两个不同的知识系统，前者遵循科学知识系统的逻辑，而后者潜意识里服从当地文化的支配，它与国家的逻辑不一定是对抗的，但有不一致之处。①要认识到文化视角的重要性。国家制定精准扶贫政策要考虑乡土文化的柔性管理价值，通过文化视角增加政策的包容性。农村精英可以利用乡土文化去俘获扶贫资源，所以在扶贫工作中不能盲目相信定量数据的可信度，也要从乡土文化的角度定性地去发现数据背后掩盖的问题。②与农户达成文化共识是保证精准扶贫成效的一种途径。精准扶贫的前期，由于注重定量标准的考量，一些负面现象的出现让农户意识到扶贫不全是公平导向，于是形成”不要白不要”的心态。其实，这是国家逻辑与乡土文化的一种冲突，国家的政策理念具有经济性、侧重定量测量和简单化，而乡土文化却具有复杂的意义系统，侧重于定性，两者没有达成文化共识 　　精英俘获必然发生。所以，在精准扶贫政策下沉乡村基层
　　时，要与当地乡土文化达成共识，克服精英俘获现象。
　　4 结论
　　精英俘获是政府权力退出乡村社会，依靠村庄精英，村民容忍、信赖村庄精英等多重因素的综合结果;精英俘获也是政府、村民、村庄精英互动过程中产生的现象。在精准扶贫实际过程中，国家作为主要的扶贫资源输入者，没有办法对资源输入的每一个环节进行严密监管;同时，每一级政府都有自己的偏好，“变通”的政策执行就随着政府层级传递到达村级单位，导致政策偏差。
　　本质上，精英俘获现象体现出了对国家治理体系和治理能力的考验。笔者从乡村治理角度出发，解释精英俘获现象的产生，希望从微观层面提出一些实际的解决途径，提高资源的合理利用率，减轻精英俘获现象，使更多贫困群体受益。
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