我国民航立法安保条款研究
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摘 要：我国正值改革开放新一轮国际化浪潮中，与此同时要面临航空运输犯罪行为国际化程度日益加深的情形，需要更加科学严谨地预防和应对航空活动中的国际犯罪活动。《制止与国际民用航空有关的非法行为的公约》（以下简称《北京公约》）与《制止非法劫持航空器公约的补充议定书》（以下简称《北京议定书》）的生效使得国际航空安保公约体系日益完善与健全，国内民航法需要与之协调发展，在法律的修订过程中更应当重视对安保条款的增加与完善，为此文章以《北京公约》的视角探讨我国民航法中以航空安保为中心的章节内容的编写与相关管辖权规定增加的必要性，同时做出相应的具体制度安排。
关键词：民用航空法;《北京公约》;安保条款
中图分类号：D993.4
文章编号：2095-624X（2019）24-0004-03
随着航空运输业的快速全球化发展，航空运输带给人们方便、快捷、高效的社会要素流动。同时，危害国际航空运输业的恐怖活动也随之上升，在航空运输中产生的刑事犯罪也不断增加，迫切需要各国相互合作，共同打击在国际航空运输中的刑事犯罪活動，国际航空安保公约便应运而生。2010年，《北京公约》和《北京议定书》通过，并于2018年正式生效。该公约是国际航空领域航空安保统一立法的重要成果，是各国加强航空安全合作，精准协作打击民航恐怖主义与非法活动的重要准则。当前，正值我国《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）修订完善之际，与国际条约的原则与相关内容协调，立法与司法实践具有重要的意义，有助于推动我国民航运输业健康稳定地发展。
一、文献综述
《北京公约》及《北京议定书》的生效，为我国应对国际航空刑事犯罪提出了新的解决思路与路径。我国是《北京公约》及议定书的倡导牵头者，更需要率先将公约的相关规定内化于国内航空立法，这既是我国航空立法现代化科学化的必由之路，也对《北京公约》在全球范围内的接纳与适用有所裨益。
1.国内外相关研究的学术史梳理与研究动态
我国涉及航空活动安全保卫相关问题的研究，从集中针对民航活动的劫机犯罪行为开始，先是针对三个反劫机公约的理论与我国的实践运用，接着是有关我国航空犯罪与预防的相关理论与实践研究，早期有关航空安保的研究也在一定程度上奠定了我国相关研究的基础。随后的研究中开始探讨如何加强民航机场的安保工作，以提高我国民航安保的水平。相关研究也不断深入，以劫机事件的处置出发，对相关非法干扰行为分类讨论，针对编造、传播民航虚假恐怖信息行为进行法律规制。
有关《北京公约》及《北京议定书》的研究，自该公约起草以来便是航空法学界研究的焦点。首先关注的便是有关《北京公约》和《北京议定书》与国内法的关系，接着便是更为具体实际的内容，包括对航空安保国际公约国内化的实践及建议方面进行了探讨，公约中各当事国管辖权的问题研究，以及公约在环境保护理念方面与《蒙特利尔公约》的比较。不难发现，学术界研究的重点是国际航空安保公约体系的新发展与新问题。
综观研究现状，现有文献形成了良好的研究基础，但也需要看到，针对我国民航安保活动的法律规制的讨论一直是围绕国内航空犯罪的中心展开，对各种非法干扰行为进行了讨论与研究，并提出一定的解决方案。但是，国际公约如何在我国进行恰当地衔接与适用则是目前学术研究的空白点与新颖点，本文将着重从《北京公约》与《北京议定书》在目前的国际航空安保公约体系中的新发展与新动态出发，对我国民航立法的相关内容做出新的制度安排，最终达到严防重击危害国际航空安全的刑事犯罪活动的发生。
2.本论文相对于已有研究的独到学术价值和应用价值
本论文的学术价值在于阐述了《北京公约》与《北京议定书》对于国际航空安保公约体系的新发展与新动态，分析了当前国际航空安保公约规制的外因变化与内因发展。对航空刑事立法的趋势进行了讨论，对新时期完善我国民航安保部分立法，与相关法理内涵的讨论都具有较大的积极意义。
其应用价值在于促使《北京公约》与《北京议定书》在我国被更好地衔接与运用。当前是我国改革开放进行新阶段，民航活动势必日趋频繁，完善航空安保部分的立法，既是对我国民航活动蓬勃发展的回应，也是对我国作为相关公约的推动与倡导行为的体现，可以促进我国民航活动朝着更加健康与稳定的态势发展，达到对危害国际航空安全行为的严控与防治。
二、国际航空刑事犯罪概述
当前国际形势总体上较为稳定，战争的阴影在不断远去，但不可忽视的是恐怖主义伺机发展，已经成为危害人类社会健康发展的一个重大不稳定因素。民航运输业不断壮大发展以来，犯罪分子开始有针对性进行航空运输违法活动，以达到最大化的伤害性与曝光性，国际航空运输安保问题已成为各国航空运输业发展的痼疾。同时，由于民用航空器的特殊性，安全防范比较脆弱，民航飞机逐渐成为犯罪分子攻击的重要目标。恐怖分子开始由传统的定点恐怖袭击方式，向袭击航空器或与航空相关的机场设施、人员等方向转变，危害国际航空安全犯罪成为最为严重的恐怖主义犯罪之一。
1.航空运输著名案件回顾
在“美国诉科多瓦”案中，美利坚航空公司的一架飞机于1948年8月2日从波多黎各圣胡安飞往纽约，机上共有60名旅客和机组人员，其中科多瓦男士将几瓶朗姆酒带上了飞机并饮用。经过一个半小时的飞行后，飞机正处于公海上空，该男士因为一只丢失的酒瓶与另一同行男士发生了争执，并引起人群围观，导致了飞机重量失衡，其中飞行员在控制好飞机的平衡后，将飞机交由副驾驶员控制并到客舱阻止打斗。局势平息后，科多瓦男士袭击了飞行员和乘务员，接着被众人制服后被锁在了单独的房间里，飞机平安抵达纽约后，科多瓦男士被起诉至纽约州地区法院。尽管纽约州地区法院认定科多瓦男士存在暴力行为，但却因为无法惩治其在公海上空的美国航空器内发生的犯罪行为而被释放。该判例充分说明了国际航空安保公约存在的重要性。同时，由于科技的不断向前发展和条约内容的时代性，更需要将社会实践中新出现的情况将以规制，将条约与国内法有效衔接，保障民航运输的安全与可靠，促进经济社会发展。 2.国际航空刑事犯罪的主要类型与特点
第一，劫持航空器，以暴力、胁迫或其他方法劫持航空器的行为。该犯罪行为的对象是航空器，必须是在飞行状态之中。第二，危害航空器正常运行的行为，可能导致人员伤亡或财产损失。第三，在航空器中实施恐怖主义活动，如爆炸、撞机、操控撞向建筑物等，其危害性较大，对航空运输造成巨大的冲击。目前国际航空刑事犯罪呈现类型多样化、技术先进化、组织作案化的特点。由于犯罪活动产生的原因不同，有的是因为国家内部的种族关系、宗教信仰等，有些是因为国与国之间的利益矛盾纷争。科技的快速发展也为航空刑事犯罪的发生提供了一定的科技条件，犯罪分子利用高科技的手段将不允许带入飞机的物体带上飞机，制造飞机爆炸等意外事件。同时，国际航空刑事犯罪活动通常都具有一定的组织性，是一个犯罪的团伙，组织比较严谨。
三、国际航空安保公约的新发展与新挑战
“国际航空安保公约”，是指国际民航组织针对民用航空领域的非法干扰行为主持制定的国际公约，包括1963年《东京公约》、1970年《海牙公约》、1971年《蒙特利尔公约》、1988年《机场议定书》、1991年《炸药公约》、2010年《北京公约》、2010年《北京议定书》、2014年《蒙特利尔议定书》。以公约的现代化为分水岭，将国际航空安保公约划分为“传统的国际航空安保公约”和“新发展下国际航空安保公约”。“新发展下国际航空安保公约”包括2010年《北京公约》《北京议定书》与2014年《蒙特利尔议定书》三项国际公约，其他则属于“传统的国际航空安保公约”。“新发展下国际航空安保公约”是国际民航组织为应对民用航空领域“新的和正在出现的威胁”，对“传统的国际航空安保公约”法律框架进行调整和修正来适应现代社会的结果。
1.《北京公约》提出的新内容
《北京公约》与《北京议定书》的生效，是对国际民用航空安保体系与建设提出了新的要求与挑战。其新发展主要体现为全面吸纳国际社会反恐怖犯罪活动的立法成果。归纳起来主要在四个方面有所创新。
第一，增加了危害民航安全的非法行为的种类，包括使用武器或者生化武器造成伤亡，对财产或环境的严重破坏，在航空器上运输炸药、放射性材料等武器。
第二，對犯罪的具体实施与承担责任主体进行了完善。《北京公约》增补了主导行为、威胁行为、协助行为。对于共谋以及协助团伙的行为，不管本人是否实施，只要参与者中有人采取了行为即构成犯罪。也明确了法人能够成为不法行为的承担责任的主体。
第三，加强了各国对航空犯罪的管辖。增强属人管辖，增加选择性管辖权的规定。同时，相关罪行不适用“政治罪”，也不能仅以政治性的理由来拒绝引渡或司法互助请求。这将大大加强公约各国的管辖力度与打击强度。
第四，增加人道主义条款与人权保障条款，增加了军事豁免权，规定了公平待遇条款，对公约适用范围予以合理限制，促进了公约体系的合法与合理发展。同时针对新增犯罪内容中出现的概念进一步解释与明确，让理论发展与实践运行协同进步。
2.《北京公约》带来的新的机遇与挑战
在此次《北京公约》的规定中，新增了部分犯罪的类型，其中有部分是可以被刑法现有规定所覆盖吸收的，此类情形下可以通过现存的法律加以规制，进行定罪处罚，但需要注意的是部分犯罪行为在目前的刑法中是找不到相对应的条款进行规定的。与此同时，现行的《民用航空法》中是没有关于航空安保专门条款进行规定的，民航活动中的犯罪行为一般情况下是通过刑法等其他部门法来进行规制的，这也是《北京公约》生效后带来的一个挑战，也需要在民航法修订中，增加关于航空安保的专章规定，让《北京公约》的内容能够有效地转化适用。
四、我国民航法与公约的衔接及其修订建议
1.增加民用航空安全保卫章节
在现行的民航法条文中，没有关于民用航空安保相关规定的专门章节给以保障，应当在框架的修订中增加一章关于民用航空安全保卫的内容以凸显对航空安保的重视。将民用航空的安全保卫工作加以重点关注，明确民用航空安全保卫工作的具体内容、分工职责、安检要求、违法行为等的规定，做到与公约协调适用。
2.章节内容具体安排
第一，明确民航安保职责的分工与原则，统筹协调机场地面公安与空中警察之间的关系。在两者关系上，要明确机场地面公安主要维护民用机场的秩序与安全，重在预防危害民航运输活动的发生，对可疑人员、可疑物品加大排查力度，加强日常监管，把危险遏制在地面。而空中警察则应当将重心放在制止航空器内的危险活动的进行，对突发情况的及时制止并与地面公安协同处理，将保护民用航空器运行过程中的人员与财产的安全作为工作重点。
第二，将安保工作重点放在预防，不让危险随民用航空器升空，将登机前的安全检查强化细化，检查一切可疑物品，排除一切危险因素。特别针对托运人或携带者未在现场的可疑物品的情形，可以采取两人共同开包检查，以录像的方式来保证执法的合法合理性，对危险物品加以处理，结束后以书面的方式告知托运人、携带者具体情况与处理结果。还应当建立安检员职业资格制度，规范化职业化的安检有助于民航安保预防工作的开展。
第三，注重航空人员背景调查，对于进入民航运输控制区域的人员，应当注重背景调查工作，对有犯罪记录、暴力倾向等的人员采取一票否决制，建立起一支专业水平高、职业道德感强的民航队伍，从民航活动人员抓起，注重内部建设，以防止犯罪行为在内部发生的情况。
第四，明确机长、空中警察以及其他机组成员之间的关系。首先要明确机长是民用航空器升空之后的首要负责人，除特别紧急情况外，所有成员都应当遵守机长为民用航空安全所发出的指令，一切行动听机长指挥。同时也应当在一定程度上免除机长、空中警察、机组其他成员、乘客、民用航空器的所有者、运营者，在履行法律规定的安全保卫职责时所采取必要行动而造成损失的责任，鼓励机上成员为民航安保工作在法律允许的条件下贡献力量。 第五，应当以列举的方式对扰乱民航活动的行为进行规制。结合航空安保公约的体系的规定，以及《北京公约》中的新内容，重点要涵盖以新兴的技术、材料装置等危急民航运输的活动，将不法行为约束到法律规制的框架内，疏而不漏地打击犯罪活动。主要包括故意毁坏民用航空器的行为，干扰航空通信的行为，故意强占堵塞安全通道等场所的行为，妨碍安保人员正常工作的行为，辱骂殴打民航工作人员的行为，非法进行民航控制区域的行为，在禁止区域使用火种、吸烟的行为，使用无人机等类似物体干扰妨碍民航运行安全秩序的行为。把扰乱民用机场、航空器内和民航运输秩序的行为加以规制，让处罚有法可依，让不法无处可逃。
3.应当增加管辖权的相关规定
随着我国民航运输国际化的不断加强，在航空器内发生的罪犯和行为也随之国家化，在国际运输中的犯罪行为，可能会出现国家管辖权之间的重合或空白。此次的公约中，增加了领土管辖权、主动的国籍管辖权和两项任择性管辖权。从国际公约的发展历史来看，针对管辖权这一问题均是在不断增加以填补漏洞，防止出现国际航空刑事犯罪没有管辖权情况的出现。在现行的我国民航法中仅在法律责任章节中提到“依照刑法有关规定追究刑事责任”，中国对于国际运输中发生的犯罪行为是否拥有管辖权就只能按照《中华人民共和国刑法》有关规定进行处理。因此，在我国民航法修订过程中应当重视对管辖权的规定，将一些民航领域特有的管辖权制度明确到法律条文中，例如降落地国管辖权等，有助于我国民航法与《北京公约》的协调统一，更加全面地打击相关危害民航活动的行为，更好地营造一个安全便捷的民航环境。
五、结语
新时期，我国民用航空运输业发展迅猛，极大地推动了经济的发展，方便了人们的出行。此次《北京公约》的生效，对我国航空法学理论与实务界而言，既是机遇又是挑战，如何与国际航空安保公约体系的更新保持协调发展，增加相应的民航安保章节，明确管辖权的归属，将国际安保公约中的新成果内化于国内民航法的制定当中更好地指導实践，均是我们亟待解决的问题。
参考文献：
[1]王怀玉，薛煜，薛荣国.航空保安法导论[M].北京：中国民航出版社，2008.
[2]李斌，萨楚拉.论国际航空保安法制的新发展——评2010年《北京公约》及《北京议定书》[J].北京航空航天大学学报（社会科学版），2012（1）.
基金项目：中央高校基本科研业务费项目“我国航空立法研究”（NR2017051）的阶段性研究成果。
作者简介：李烨（1995—），男，四川泸州人，南京航空航天大学人文与社会科学学院航空航天法学专业硕士在读，从事航空法学研究。
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