购买式造林实现路径及效益分析

来源:用户上传      作者:

　　摘 要：山西属黄土高原沟壑区，缺林少绿、生态脆弱。针对多年造林绿化资金不足、效率低下，树木成活保存率低的实际，选择林业改革发展重点地区晋中市开展调研工作，重点从造林主体、造林模式、造林标准、造林资金及支付方式、造林组织程序及管理等方面提炼出优化后的购买式造林实现路径，由此通过效益分析，提出针对性对策建议，为购买式造林决策提供参考。
　　关键词：购买式造林;路径;效益分析;晋中市
　　中图分类号：S181.5       文献标识码：A
　　DOI：10.19754/j.nyyjs.20200330027
　　引言
　　购买式造林是新形势下政府向社会力量购买服务的市场机制在林业改革发展上的转接和应用，其实质是把过去政府全过程投资造林的传统做法通过一定的程序转接为社会力量根据林业部门编制的规划设计先行造林，经检查验收合格，政府对社会力量完成造林所投入的资金、技术、劳动力等综合成本以及合理利润实行购买的经济活动。山西省地处黄土高原沟壑区，缺林少绿、生态脆弱，森林覆盖率低于全国平均水平。多年来，造林绿化饱受资金不足、效率低下，树木成活保存率低等问题困扰[1]。随着国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）和财政部、民政部、工商总局关于印发《政府购买服务管理办法（暂行）》的通知（财综〔2014〕96号）文件的相继发布，以“购买式造林”为重要内容的林业改革发展新模式在山西省正式拉开序幕。
　　购买式造林是造林绿化的市场化管理办法，其林权主体保持不变，经营管理责任保持不变，且对通过购买式造林取得的造林成果，在后期管护上，优先安排管护和生态效益补偿资金，购买式造林调整了生产关系，解放了生产力，促进了林业改革发展[2]。晋中市属山西省林业改革发展重点地区，近年来，晋中市积极推进购买式造林，将计划经济体制下由政府行政推动的形式，转变为市场经济体制下社会力量主动参与的局面。调研组在充分调研、反复比较、深入分析的基础上，提炼出优化后的购买式造林实现路径，并提出针对性的对策建议，为政府制定购买式造林相关政策提供参考，也为全国同类地区购买式造林决策提供理论借鉴。
　　1 数据与方法
　　1.1 研究区概况
　　晋中市位于山西省中部，全市国土面积1642666hm2，全市林业用地408533hm2，占国土总面积的53.8%;全市有林地面积334667hm2，未成林造林地64000hm2，疏林地28666hm2，灌木林地59280hm2，宜林地213333hm2，森林覆盖率17.9%。晋中属温带大陆性季风气候，降水量偏少，年平均气温9.4℃，年平均降水量480mm。自山西省启动购买式造林以来，晋中市严格按照国、省购买式造林政策规定和部署，坚持政府引导、市场驱动、试点先行的原则，不断扩大购买式造林在工程造林中的比例，积极探索符合市场经济规律的购买式造林管理办法，实现了造林效率和规模的稳步提升，有效助推了全市脱贫攻坚。
　　1.2 调研方法
　　2019年3—6月，调研组采用座谈走访、实地调查和林业部门介绍相结合的方式，深入晋中市11个县开展调研，重点了解自2016年购买式造林启动以来，造林主体、造林模式、造林标准、造林资金及支付方式、造林组织程序及管理等方面发生的变化，数据来源于相关县林业主管部门官方公布的数据。
　　2 结果与分析
　　近年来，晋中市积极推进购买式造林，通过政府出资买林的办法，将计划经济体制下由政府行政推动的形式，转变为市场经济体制下社会力量主动参与的局面，成功实现了由“要我造”到“我要造”的转变，极大提高了造林绿化的成效，有效整合了多方资源，盘活了市场经济，加快了林业改革发展步伐。在充分调研、反复比较、深入分析的基础上，调研组提炼出优化后的购买式造林实现路径。
　　2.1 购买式造林的主体与对象
　　购买式造林应当以县级行政区域为单元，承接主体应该是在此区域内参与造林绿化的农户、林场职工、下岗职工、大户、合作社、生态庄园以及企事业单位，凡是在区域内产权清晰、标准合格的新造林地均应纳入购买式造林的范畴。
　　2.2 购买式造林的规模与标准
　　对于农户、林场职工、下岗职工承接的造林面积一般应为6.7hm2以上的新造林地;对于大户、合作社、生态庄园以及企事业单位一般应为60hm2以上的新造林地;两者原则上均以山系、流域为单元集中连片、规模治理，便于集中管护和生态效益最大化。购买式造林的林种一般应以生态林为主，或者生态林面积比例应在70%以上，且符合国家造林技术规程或山西省制定的造林技术标准，成活保存率在80%以上。
　　2.3 购买式造林的资金与支付方式
　　购买式造林的资金一般通过各级财政进行预算和统筹;国家、省、市、县4级造林绿化资金可统筹运作，作为购买式造林的资金来源。购买式造林的标准应结合实际情况确定，针阔混交林600～800元/667m2，具体根据苗木标准确定补助标准;乔灌混交林400～800元/667m2，具体根据混交灌木的比例和品种区分;经济型灌木林200～300元/667m2，具体根据灌木品种、高度、密度确定。购买式造林的支付方式应分2种，对于近3～5a营造的没有享受过国家、省级、市级造林绿化补助的新造林地一次性购买;当年新造林地采取3a内2次付清的办法，当年造林验收合格后支付购买资金总额的60%，3a验收合格后支付剩余40%资金。
　　2.4 购买式造林的组织与程序
　　2.4.1 组织实施
　　县级林业主管部门根据年度造林任務、财政预算、重点工程等内容，及时编制年度购买式造林工作方案并向社会公开发布。方案要明确资金来源、付款方式、承接主体、实施程序、质量标准、验收办法以及作业设计、施工期限等内容。 　　2.4.2 操作程序
　　造林主体当年完成造林任务后，及时向乡镇、县级林业主管部门提出验收申请;县级林业主管部门依据宜林地使用证、造林作业设计、技术规程等组织检查验收，出具验收报告，并鉴订购买式造林合同书;县级林业主管部门验收报告作为兑现造林资金的主要依据，并由市级林业主管部门汇总整理后报送省级林业主管部门;省级林业主管部门当年秋冬季组织造林核验，经核实合格后及时拨付兑现资金。
　　2.5 购买式造林与现行造林方式的对接
　　当年造林结束后，由造林主体提出申请，所属县林级业主管部门申请、市级林业主管部门于当年年底前汇总整理，向省级林业主管部门申请下一年度造林任务，申报县的年度造林规模原则上不少于33hm2。造林申请报告主要内容包括上年度项目实施情况、当年造林规模及其成活保存情况、林种及树种组成、苗木规格、混交比例以及申请省级财政资金额度等。
　　2.6 购买式造林作业设计的编制与审批
　　2.6.1 购买式造林和现行造林方式对接的新造林地
　　造林主体提出申请，县级林业主管部门根据省级林业主管部门下达的财政购买造林任务，依据《造林技术规程》（GB/T15776-2006），于省下达计划任务后，向市级林业主管部门上报由具有林业规划设计或营造林设计资质单位编制的造林作业设计，市级林业主管部门审批后报省级林业主管部门备案。
　　2.6.2 由造林主体自发造林的购买式造林地
　　造林主体提出申请后，县级林业主管部门依据《造林技术规程》（GB/T15776-2006）编制造林作业设计上报市级林业主管部门审批，经核准报省级林业主管部门备案。
　　2.7 购买式造林的检查验收
　　2.7.1 购买式造林和现行造林方式对接的新造林地
　　县级林业主管部门应依据省级林业主管部门下达的任务与资金文件、市级林业主管部门批准的作业设计以及与造林主体签订的合同等组织全面验收，于当年年底前将验收情况报市级林业主管部门，由市级林业主管部门汇总整理后统一上报省级林业主管部门，并提出申请验收报告。
　　2.7.2 由造林主体自发造林的购买式造林地
　　造林结束后，造林主体提出申请，县级林业主管部门依据申请组织全面验收，并上报市级林业主管部门，市级林业主管部门汇总后报省级林业主管部门，并申请组织验收。造林主体完成造林、抚育、管护3a后，由省级林业主管部门组织对项目县造林数量、质量、资金拨付使用及抚育、管护等进行抽查验收，抽查比例原则上不少于计划面积的10%。对省级抽查验收不合格的，由县级林业主管部门督促造林主体进行补植完善，并申请省级林业主管部门次年复查，对复查不合格的，取消购买合同和补助资金。经验收成活保存合格的造林地，按照国家公益林管理办法，享受国家、省、市公益林补助范畴。
　　2.8 购买式造林的合同与档案管理
　　2.8.1 签订合同
　　县级林业主管部门、承接主体须以造林作业设计为基本要件，签订造林合同，明确约定购买的内容、期限、数量、价格、资金结算方式以及双方的权利和义务等事项。
　　2.8.2 建档立案
　　县级林业主管部门建立规范档案管理，内容要详细具体，包括项目建议书、作业设计、种苗来源、种苗价格、施工情况、自查验收、检查验收、开展抚育等各方面情况，保存期限参照有关规定执行。
　　2.9 购买式造林的管护
　　造林后期管护工作，遵循“谁造、谁管、谁受益”原则，责任落实到人，确保种1棵、活1棵;对于管护到位，郁闭成林的，县人民政府适时发放林权证;符合生态公益林管护和森林生态效益补偿政策的，统筹安排，确保绩效。
　　3 购买式造林讨论与建议
　　3.1 购买式造林效益分析
　　林业是重要的基础产业和公益事业，林业发展方式转变是全社会经济发展方式转变的重要内容。购买式造林是应对集体林权制度改革之后的新对策，对于改变目前重造轻管、造管脱节和低产低效造林有积极的推进作用，对于调动和发挥社会闲散资金投入造林绿化、林业生态建设具有重要的现实意义，对于调动广大农户参与、变分散造林为集中连片造林都有积极的促进作用。
　　调研结果显示，目前晋中市林业发展中存在的主要问题有林业生态大而不优，质量效益未能充分发挥，林业产业全而不强、竞争力相对不高，林业管理专而不精、科学管理模式尚未完全建立。而购买式造林连续实施几年以后，林业发展出现了“5個转变”：森林资源培育由追求数量增长向既追求数量增长，更注重提高森林质量和效益转变;林业由粗放经营向依靠科技进步集约经营转变;林业产业由单一的第一产业向第一、二、三产业协调有序发展转变;林业资源保护管理由单一行政管理手段向充分利用行政、经济、法律等手段的综合治理转变;传统林业体制机制向建立完善与现代林业相适应的市场经济体制机制转变，包括逐步健全了广泛参与的引导机制，多元投入的融资体系等，为林业提质增效提供了有力支撑。
　　实践证明，购买式造林在促进农村产业结构调整、增加农民收入、建设生态文明中发挥着越来越重要的作用。购买式造林是经济新常态下，促进政府管理职能转变，实现用市场手段增加林业投入，助推脱贫增收的重要手段;购买式造林是继集体林权制度改革之后，全面深化林业改革，调动市场主体参与造林积极性，进一步激发林业发展活力的重要抓手;购买式造林是提高资金使用效率，用政府资金直接换取造林成果，提升造林成活率、保存率以及成林率和覆盖率的重要保障[3，4]。
　　3.2 购买式造林对策建议
　　3.2.1 健全制度，拓宽资金渠道
　　积极改革林业资金管理办法，根据购买式造林资金兑付特点，逐步建立购买式造林财政专项预算管理制度，为购买式造林提供资金和制度保障。同时，购买资金要与国家、省级以及市县造林绿化资金有机结合，积极吸纳社会资本，统筹涉林资金，确保购买资金足额到位。
　　3.2.2 依托科技，提升质量效益
　　购买式造林要坚持近自然林业理念，突出多树种选择，多模式布局，乔灌草合理搭配。大力推广径流林业整地技术，大容器苗造林技术，截杆造林技术，保水剂、ABT生根粉技术，地膜、草皮、石片覆盖等实用造林技术，切实提高造林质量，力争实现林业提质增效。
　　3.2.3 强化管理，提高管护成效
　　加强新造林和未成林地管护，严格落实《山西省封山禁牧办法》，完善森林保险，严控森林火灾、森林病虫害发生，促进资源有效管护，提高管护成效。
　　3.2.4 严格管理，确保持续发展
　　严格执行国家、省技术规程;加强购买式造林档案管理，做到资料保存齐全，购买有据可查;重视购买式造林的检查验收，检查验收结果作为购买造林绩效考核的重要内容;建立健全承接主体监督管理制度。
　　参考文献
　　[1] 毛炎新，柳辉，奉国强.购买式造林是国家高效造林生态扶贫的新模式[J].林业经济，2016，38（6）：3-5.
　　[2]白小东.黑茶山区购买式造林实践与启示[J].山西林业，2016（4）：9-10.
　　[3]杜怀平.关于山西黑茶山区购买式造林的思考[J].山西林业，2016（5）：4-5.
　　[4]曾以禹，吴琼，衣旭彤.深度贫困地区林业精准扶贫案例研究[J].林业经济，2017，39（8）：27-30.
　　（责任编辑 周康）
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-15168155.htm