浅议行政事业单位内部控制存在问题及优化对策
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摘 要：本文以分析研究行政事业单位内部控制優化的积极意义为切入点，总结其在实施内部控制过程中存在的主要问题，并针对这些问题分别从两个层次提出优化建议和对策，意在帮助行政事业单位提升内部控制水平，改善履职质量和效率。
关键词：内部控制;行政事业单位;问题;对策
一、行政事业单位内部控制概述
按照财政部制定并于2014年1月份开始实施的《行政事业单位内部控制规范（试行）》中对行政事业单位内部控制的概念界定，行政事业单位内部控制主要是指单位为实现资产安全、财务相关信息真实准确以及提高公共服务效率等控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防控。
行政事业单位内部控制与一般企业相比，具有范围广泛、财务体系复杂、重视程度较低且内部监督强度较小等基本特点。行政事业单位内部控制的目标可以概括为：一是管理和服务活动的合法合规性;二是所属资产和部分经济活动的安全性;三是提高履职质量和效率，增加服务产生的效果;四是财务报表信息的真实、有效和完整性。行政事业单位实施内部控制主要遵循成本效益性、牵制性、适应性和全面性四个基本原则。
二、健全完善内部控制体系的重要意义
健全完善的内部控制体系能够对行政事业单位产生以下三方面的积极意义：一是能够确保行政事业单位的国有资产产权交易等事项的合规性、公开性和公正性，从而有效防范处置风险，提高国有资产的安全性和完整性;二是健全完善的内部控制体系是动态的风险防控体系，利用各类审批流程、制度对行政事业单位的权力形成有效的牵制和制约，从而有效防范各类舞弊风险的产生;三是健全完善的内部控制体系能够利用业务流程的规范有效实现对各项经济活动真实性的监控，从而使得单位的会计核算和财务信息反映更为符合实际，更加完整。
三、行政事业单位内部控制体系中存在的关键问题分析
健全完善的内部控制体系对于行政事业单位防范国有资产流失、减少内部管理风险和保障财务相关数据的真实完整具有积极意义，但是在实务中受重视程度、管理层管理理念以及管理体制等因素的影响，多数行政事业单位的内部控制有效性不容乐观。
在此结合内部控制体系的内容层级，分别从单位层面和具体业务层面对行政事业单位在实施内部控制过程中存在问题分析。
1.基于单位层面视角
单位层面的内部控制多与环境、制度和流程设计等因素相关，具有统领全局的特征，在此结合内部控制的五个基本要素对行政事业单位层面的内部控制体系存在问题分析。
一是对内部控制制度不重视，内部控制制度未成体系，使得单位的内部控制环境较为薄弱，控制有效性被弱化。良好的内部控制环境是能够对单位内部控制制度的实施形成较强的促进作用，行政事业单位的内部控制环境较为薄弱主要体现在：一方面是单位管理层在思想上对内部控制重视度不足，没有把内部控制建设实实在在列入管理工作日程，存在内部控制制度较为散乱，不成体系的现象，在一定程度上弱化了内部控制制度在执行过程中的约束力和管控力;另一方面则是部分单位的管理层对于内部控制的牵制思维不够重视和运用不足，从而使得在“三重一大”事项授权审批方面没有严格遵循不相容职务岗位相互分离的制度，弱化了内部控制环境的牵制作用。
二是受风险意识不强的影响，风险防控体系不健全。有效防控运营管理过程中的风险是行政事业单位建立内部控制体系的主要目的之一，在实务中行政事业单位在此方面存在风险防控体系不够健全的主要表现有：其一是受行政事业单位管理体制以及管理理念的影响，认为行政事业单位于一般企业不同，主要是为社会提供公共管理和服务，不存在运营管理风险，因此在管理过程中缺乏足够的风险意识;其二是没有严格按照内部控制规范的要求在单位内部建立起风险的识别、分析、评估以及预警体系，使得单位缺乏对风险的事前和事中防控，易受风险影响产生经济损失。
三是内部监督评价机制较为薄弱。在内部控制实务中，利用内部审计对单位的内部控制制度制定及执行是否存在疏漏和缺陷是提高内部控制管控有效性的主要手段，但是在实务中，多数单位的内部审计部门及其人员被置于单位综合部门或者财务管理层级，从而弱化了其实质独立性，难以对内部控制机制是否存在重大缺陷进行客观、公正的评估监督。
2.基于具体业务层面视角
具体业务层面的内部控制多与行政事业单位日常的各项经济活动有关。在实务中，行政事业单位易在具体业务层面内部控制中存在问题的具体业务如下。
一是预算控制的约束力被弱化。预算是行政事业单位一项重要的日常业务，强有力的预算管理能够确保各项经济活动有序、高效进行，当前行政事业单位预算管理的约束力被弱化主要表现在：一方面是在预算编制环节没有充分运用零基预算的编制方法，没有对过去预算支出是否合理进行分析，并且普遍存在尽可能争取较为宽松的预算执行环境的想法，在降低了预算资金使用效率的同时，也弱化了预算在执行过程中的约束力;另一方面则是在预算调整方面，缺乏较为严格的审核流程，调整较为频繁，这在一定程度上弱化了预算的刚性约束力。
二是在资产管理方面不够精细化。防止国有资产流失是行政事业单位具体业务的一项重要内容，精细化的资产管理可以有效防止国有资产流失风险，在实际工作中，多数行政事业单位在资产管理方面没有实现对固定资产的定期盘点、未能实现资产的动态化管理以及存在账实不符的现象等不精细的问题，使得单位的资产管理存在一定的疏漏和流失风险。
四、优化行政事业单位内部控制体系的对策和建议
1.单位层面的内部控制优化对策
一是提高对内部控制的重视程度，建立体系化的内部控制制度，为内部控制的实施创造一个良好的环境，即一方面行政事业单位的管理层要充分认识到内部控制在单位运营中的管理价值，树立内部控制责任人的理念，按照内部控制规范的要求在单位内部建立起全面系统的内部控制体系，从而来提高内部控制在执行过程中的约束力和管控力;另一方面则是要充分利用内部控制的牵制思维，不仅要在授权审批方面建立起内部的牵制制衡，同时还要严格遵循不相容岗位职务的分离制度，提升内部控制环境的牵制监督约束。 二是提升风险意识，建立健全的风险防控体系，即行政事业单位的管理层应当认识到风险的客观性及其对单位正常运营管理的巨大破坏作用，严格按照“风险目标设定、风险识别、风险分析与应对”的流程要求在单位内部着力推行风险防控体系的建设，同时还要制定风险的问责机制，在防范其他运营管理风险的发生同时提高财政资金的使用效率。
三是提升单位内部审计机构的实质独立性，强化内部监督评价机制。在实务中要提高内部审计机构的实质独立性以改善其对内部控制的制定及执行是否存在疏漏和缺陷评价的客观性和公正性，关键在于提升内部审计在单位组织结构体系中的层级，要求其直接对单位的主要管理者负责，而不从属于其他任何管理層级，充分强化内部控制的监督评价机制。
2.具体业务层面的内部控制优化对策
一是强化预算管理水平，提高预算管理的刚性约束力。在实际工作中行政事业单位可以从四个方面来提高预算管理的刚性约束力：一是加强对项目预算的事前评审论证，对规划进入年度预算的项目做好可行性分析，并且对预算资金进行科学预测;二是在预算编制过程中，要综合运用零基预算、增量预算等方法，确保所编制的各费用支出项目是切合实际的，从而为后期的预算执行提供一个适度的环境，确保预算在执行过程中的约束力;三是要制定严格的预算调整审核机制，使得任何个人没有随意调整预算的权力，降低预算调整频率，以提升预算在执行过程中的刚性约束力;四是在单位内部不仅要建立对预算执行的具体规则，还要对预算执行结果在单位内部进行公示、实行预算执行的内部考评奖惩等方式来增强预算执行的监督和考核力度，提升预算管理的约束力。
二是提高资产管理的精细化程度，防范国有资产流失。行政事业单位在进行资产管理过程中，可以从三方面提升其管理的精细化程度：一是要建立和执行固定资产的定期清查盘点制度，对于盘盈盘亏及时查明原因并加以改正，然后进行账面处理;二要严格固定资产的归口管理，要分工明确、责任到人，确保资产的妥善保存和固定资产管理系统的准确记载;三是强化财务部门与资产管理部门的信息实时沟通共享，并定期进行账面核对，特别要关注固定资产变动或者处置方面的信息，确保单位资产的账账、账实相符。
健全完善的内部控制体系能够从多方面对行政事业单位的运营管理产生积极促进作用，因此在实务中对单位内部控制体系进行优化完善十分必要。本文分别从单位层面视角和具体业务层面视角对当前行政事业单位的内部控制体系存在问题进行了分析，然后结合这些问题分别从优化内部控制环境、建立风险防控体系、提升内部审计机构的实质独立性、提高预算管理的刚性约束力和提高资产管理的精细化程度五个角度提出了具体的对策，旨在为行政事业单位改善其内部控制的有效性，优化内部管理水平，充分发挥公共管理和服务职能提供有价值的参考。
参考文献
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5.姜素珍.行政事业单位内部控制建设难点和解决对策.财会学习，2019（03）.（责任编辑：王文龙）
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