行政事业单位内部控制报告编制存在的问题及对策
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摘 要：2012年财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，各单位积极开展内部控制建设，提高了内部管理水平。本文以行政事业单位内部控制报告编制中存在的问题为出发点并提出相应的解决措施，对推进行政事业单位内部控制报告编制提供了相应的实践基础和经验支撑。
关键词：行政事业单位;内部控制;内控报告
为进一步全面推进行政事业单位内部控制规范建设，2017年3月1日，财政部印发了《行政事业单位内部控制报告管理制度（试行）》（以下简称“管理制度”），标志着我国行政事业单位全面内部控制规范建设进入一个崭新的阶段。《管理制度》对行政事业单位内部控制报告编制的目的和依据、适用范围、内部控制报告的定义、内部控制报告编制的原则、内部控制报告的责任主体、内部控制报告编报开展方式等内容进行了规定。对行政事业单位“建立内控报告制度，促进内控信息公开”起到了重要作用，但行政事业单位内部控制报告编制参与度不高、重视不够、力量薄弱、拘泥于完成任务、结果运用不充分等问题依然存在。因此，健全和完善内部控制报告编制对行政事业单位规范运行、防范风险具有决定性的意义。
一、行政事业单位内部控制报告编制的重要意义
1.建设服务型政府，优化治理结构
加强行政事业单位内部控制报告编制工作，是推动建设服务型政府、构建国家治理体系的客观要求，也是提高行政事业单位内部管理水平、管理质量，对提升行政事业单位的社会公信力具有重要的意义。
2.规范权力运行，防范重大风险
行政事业单位内部控制报告的编制，重点在于“以编促建、强化分析，推动整改”。各单位在报告编制中，逐步建立和完善各项内部控制管理制度，通过软件的大数据分析，找准问题的薄弱环节，有效推进整改，对规范权力运行、推进廉政建设，防范重大风险具有重要作用。
3.统一报告编制，规范内控建设
行政事业单位内部控制报告编制包括内部控制的建立与实施、覆盖单位和业务层面，重点涉及六大领域的经济业务活动，综合反映了行政事业单位的内部控制建设情况。编制方式上，财政部要求采取内部控制软件进行，对报告的格式和信息要求进行了统一，不得自行修改或删减报告及附表格式，充分提高了报告编制的信息化水平，体现了内部控制报告编制的全面性、规范性。
4.关注重点领域、保障资产安全
行政事业单位内部控制报告编制重点关注经费预算、资金收支、政府采购、固定资产、建设项目及合同管理等重点领域和关键岗位，突出重点、兼顾一般，对行政事业单位执行“三重一大”集体联签制度，规范了对国有资产的管理等监督，保障了国有资产的安全和完整。
5.挥示范引领，促进信息公开
行政事业单位内部控制报告的编制，选取内部控制工作开展成效突出的先进单位作为典型宣传，通过提炼总结，加强经验交流，充分发挥示范引领作用，促进了行政事业单位内控信息公开，增加内部控制报告编制的透明度和影响力。
二、行政事業单位内部控制报告编制存在的问题
行政事业单位内部控制报告编制自2016年实施以来，取得了明显的成效，但问题仍然存在。
1.报告编制缺乏权威，部门参与度不够
行政事业单位内控报告编制是一项系统、权威的工程，报告的编制只是督促手段，而建立一个依法治理、权责清楚、规范运行的管理制度才是重点和难点。2015年以来，行政事业单位内控报告编制在财政部门的牵头下，取得了显著的成效和丰硕的经验。但是，管理制度的建立不是一帆风顺的，须明确划分部门职责，仅通过内控报告来督促建章立制，显得有点乏力;目前，人大、纪监、审计等权威部门参与部门内部控制建设的力度还不够。
2.报告编制不够重视，未达全面性要求
自行政事业单位内部控制报告试编以来，绝大多数单位高度重视，通过建章立制，有力推进了单位内部控制建设。然而，也有一些主要负责人思想上对内部控制报告编制的重要性认识还不到位，影响和阻碍了行政事业单位内部控制建设的发展。如，一些行政事业单位负责人更注重抓好经济发展指标及其他业绩，未亲自主持内部控制报告编制，没有发动所有部门和全员参与内部控制报告编制。
3.报告编制力量薄弱，未达实操性要求
行政事业单位内控报告编制是一个烦琐、复杂的工作，由于信息化程度越来越高，在编制过程中出现了很多问题，导致报告编制的质量不高。主要原因一是编制人员专业知识水平参差不齐，缺乏系统的编制培训;二是一些部门采取政府购买服务，委托中介机构编制，但是由于时间紧迫、操作性强，一些社会中介机构人员在短时间内也很难系统、全面地了解部门的职责划分和权力运行等实际情况，导致编制的内控报告操作性较差。
4.报告编制过于复杂，拘泥于完成任务
自财政部采取软件编制报告以来，对报告的格式和信息要求进行了统一，不得自行修改或删减报告及附表格式，确实提高了行政事业单位内部控制报告编制的信息化水平。但在内控报告编制实践中，主要还是由财务部门来完成，除了对单位层面和业务层面等领域的规章制度进行梳理外，财务人员最头痛的就是上传附件，由于一些单位相关制度没有建立起来，无规章制度可以上传，加之内控报告要求在规定时间内上交，造成了财务人员只能应付。
5.报告编制应用滞后，未有效推动整改
行政事业单位内控报告编制完成后，软件都能够自动进行大数据计算，分析出内控建设存在的问题，并提出有效的建议，但是在内部控制报告提交以后，没有人来制定问题整改清单，督促制度建设及执行中存在问题的整改，从而影响了对行政事业单位内部控制重点、难点问题的分析及评价结果的应用。
三、行政事业单位内部控制报告的改进对策
1.坚持政府主导，纳入目标考核
为切实落实行政事业单位全面内部控制报告，应当坚持以政府为主导，纪监部门、人事部门、财政审计部门等应当共同参与的建设机制，并将行政事业单位内部控制报告工作纳入部门年度目标考核，落实行政事业单位主要负责人责任制。同时，要加强组织领导，健全工作机制，强化协调配合，加大保障力度，以确保行政事业单位内部控制报告目标的实现。 2.落实主要责任，强化检查监督
为提高对行政事业单位内部控制报告编制的重视，一是要进一步提高思想认识，让单位主要负责人牢固树立内控建设的理念，彻底摒弃轻视内控制度的错误意识，充分认识到内部控制报告编制是全面加强国家治理、规范和改进行政事业单位财务管理的需要;二是要落实主要负责人责任制，主要负责人对本单位内部控制报告的真实性和完整性负责;三是要强化检查监督，坚持对内部控制报告存在明显质量问题或以往年份监督检查不合格单位进行重点核查，以确保全面内部控制报告编制的质量和整改事项的落实。
3.加强人员培训，提高编制质量
随着行政事业单位内控报告编制信息化、规范化程度的提高，对编制人员提出了更高、更强要求。一是加强单位建章立制人员的培训，只有全面掌握国家政策和业务流程，才可能制定出合理完整的规章制度;二是加强报告编制人员的业务培训，通过分期分批举办专题讲座、培训班、现场指导、轮训等形式，不断提高编制人员业务能力;三是加强对中介机構人员的培训，增强中介人员的职业操守和服务能力。通过以上培训，以确保行政事业单位内部控制报告的编制质量。
4.简化报告编制，建立制度时间
在现实中，行政事业单位内部控制制度的建立并非一蹴而就，需要经过反复讨论、征求多方意见，履行相关的审查和表决程序才能成文。为简化报告编制、提高信息化水平，建议对相关评定事项的选择，不会影响对报告编制质量的综合评级。如：是否建立有合同纠纷处理制度？在选择“否”以后，只需设定后续建立该制度的时间期限即可。在次年报告编制时，软件会自动对该设定事项展开追踪，以确保内部控制建设的可持续性。
目前，行政事业单位内部控制报告的编制信息化水平已很高，走出一条适合行政事业单位特点，便于各方监管的报告编制之路。为简化内部控制报告编制，加强报告分析结果应用，规范行政事业单位运行，还应坚持问题导向，针对薄弱环节，加强制度建设，继续加强信息化研究，创新编制方式，建立起内部控制建设的长效机制。
5.强化数据共享，推动结果应用
行政事业单位内部控制报告编制完成后，通过大数据分析，将生成问题建议，不能局限于本部门知道就行的模式，更应该强化分析结果的反馈和使用，实现数据共享，让相关部门充分了解问题及建议，并由主管部门负责监督问题整改及制度建设的落实情况，直至建立制度及完成整改为止，以推动内部控制报告结果得到充分的应用。
综上所述，行政事业单位内部控制报告编制对提升部门内部治理水平、规范内部权力运行、改进部门财务管理、构建法治政府和服务型政府影响深远。
参考文献
1.殷洪.行政事业单位内部控制存在的问题与对策.现代营销（下旬刊），2017（9）.
2.倪淑波.行政事业单位内部控制现存问题与有效对策.行政事业资产与财务，2019（3）.
3.李晓霞.行政事业单位内部控制问题及对策.财会研究，2017（8）.
4.张生华.行政事业单位内部控制存在的问题及对策.行政事业资产与财务，2017（28）.
（责任编辑：王文龙）
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