中国数字经济发展的问题、机遇和建议
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作者:高太山 马源
【提要】新冠肺炎疫情爆发以来，中国数字经济企业在疫情防控、促消费稳增长、助复工促生产、惠民生保稳定等方面发挥了不可替代的作用。此次疫情对中国数字经济发展是一次深刻检验，加快了经济社会各领域数字化转型进程，也暴露出传统产业数字化基础薄弱、与实体经济融合不深、数据开放共享水平不高、智慧社会建设跟不上社会治理需求等短板。建议抓住疫后痛定思痛的重要契机，以深化数字经济与实体经济深度融合为导向，加快传统产业数字化转型步伐;以推动数据共享和依法使用为导向，加快完善数据治理政策;以推动社会治理现代化为导向，推进智慧社会建设;以促进数字经济创新发展为导向，加快完善法规和破除制度性障碍。
【关键词】新冠肺炎;数字经济;社会治理体系;高质量发展
数字经济是对冲疫情冲击、重塑经济体系和提升治理能力的关鍵力量。疫情期间，我们通过网络、电话等方式，对数字经济领域的共享出行、住宿、生活服务、产能共享、互联网医疗等领域的企业进行了调研。调研发现，数字经济企业利用信息技术和数据优势，在支撑疫情防控、促消费稳增长、助复工促生产、惠民生保稳定、提升治理能力等方面发挥了独特作用，广大中小企业进一步提高了对数字化转型的认识。与此同时，面对疫情等突发事件，数字经济发展也暴露出一系列与应急需求不相适应的短板。加快产业数字化转型步伐、健全数据开放机制、完善法律法规，进一步破除制约数字经济发展的制度性障碍，对推动数字经济的长远发展具有重大意义。
一、数字经济增强了疫情防控期的经济社会发展“韧性”
一大批数字经济企业利用大数据、云计算、人工智能等数字技术，在这场看不见硝烟的战争中“各显神通”，在疫情防控、促消费、稳增长、保民生等方面发挥了不可替代的关键作用。
（一）赋能疫情防控
5G、云计算、大数据、人工智能等新一代信息技术被广泛应用于病毒检测、新药研发、疫情发现和筛查、辅助诊疗、资源调配等领域，引起普遍关注。
1.助力病毒分析和药物筛选。阿里研发的人工智能（AI）诊断算法，将原来数小时的疑似病例基因分析缩短至半小时，并能精准检测出病毒的变异情况。百度提供的开放线性时间算法（LinearFold），可将新冠肺炎病毒的全基因组二级结构预测从55分钟缩短至27秒，从而加速药物筛选和研发进程。
2.辅助识别诊断病患。腾讯觅影AI辅助诊断系统部署到湖北最大方舱医院，只需数秒即可帮助前线医生识别新冠肺炎。依图医疗AI影像系统已在部分医疗机构投入使用，可利用图像算法对患者病历和CT影像进行智能化分析，并给出诊断意见。
3.提升测温筛查效率。华为、腾讯、旷视科技等企业基于图像识别和红外成像技术研发的非接触式远距离人工智能测温系统，已广泛应用在地铁、火车站、机场等人口密集的公共场所，可快速筛查人流中的高温人员，大幅提升检测效率。
4.支撑群体轨迹预警。三大电信运营商利用信令和漫游数据，提供流动人员行程轨迹、预警情报及态势分析，为疫情形势判断提供重要参考。
5.开展疾病科普指导。丁香园等APP为用户提供与疫情相关的专业解读。科大讯飞等公司推出的智能外呼平台能够自动询问、采集和记录居民疫情信息，对居民进行疾病宣教和防控指导，显著提高了疫情筛查效率。
此外，京东推出的“应急资源信息发布平台”，覆盖全国40多个地方的数字经济产业园，涵盖医药、食品、科技等3000多家企业，为应急物资调配提供保障。
（二）促消费稳增长
疫情对零售、餐饮、旅游、交通等线下业务造成了直接冲击，用户消费普遍锐减，交易额同比大幅萎缩，但网上消费迎来爆发式增长。除夕至大年初九，京东生鲜成交额同比增长215%。在线外卖成为许多餐饮企业对冲疫情影响的重要选择，不少企业首次上线外卖业务。有企业表示，以前外卖营业额占比不足10%，近期已经占到70%左右，有效弥补了线下消费停滞造成的损失。网络阅读、网络音视频、网络游戏、在线支付等信息消费更是迎来爆发式增长，部分产品日交易额突破10亿元，同比上涨50%以上。牛津经济研究所、美国彼得森研究所、腾讯研究院等研究机构预测中国经济全年增长率约为5.4%-5.8%，其中数字经济能够有效对冲疫情对宏观经济带来的部分负面影响。
（三）助复工促生产
近期，一批数字经济企业发挥信息技术优势，为大量中小企业复工复产提供远程会议、协同办公、在线营销等服务。
1.助推协同办公。中国平安、腾讯、阿里钉钉、神州云动CloudCC等为数千万家中小企业提供音视频会议、群直播以及协同办公服务。
2.促进复工复产。浪潮InCloud、紫光云UNIPower、中电云网等工业互联网企业，在短时间内汇聚了超过100万家中小企业复工复产数据，为政府决策提供参考依据;海尔COMOPlat推出企业复工增产服务平台，为企业提供人力、设备、物资保障、组织管理及生产环境等5大类14项复工全场景服务。
3.扶持商户共渡难关。美团为疫情重灾区商家推出免除佣金、延长年费、给予特殊保障金等一系列措施，在全国范围内启动3.5亿元专项扶持资金支持商户恢复经营，并联合金融机构提供不少于100亿元的小微贷款。
4.助力打开销路。淘宝开通爱心助农栏目，设立了10亿爱心助农基金，推出了十项助农措施，帮助全国农户打开滞销农产品的销路;苏宁上线“保供给、防滞销”专区，扩大农副产品销售，减少农户损失。
（四）惠民生保稳定
如何在减少人员流动、降低病毒传播风险的同时，做好民生保障，是疫情防控面临的重要问题，数字经济企业做了大量工作。在交通出行方面，滴滴出行为医护人员和社区应急出行成立保障车队，其中医护保障车队已覆盖7个城市、超过120家医院的11000多名医护人员。在互联网医疗方面，微医、好大夫在线、春雨医生、平安好医生等一批互联网医疗平台免费提供在线义诊服务;微医上线“新冠肺炎实时救助平台”以来，两周内就集结了28466 名医生，提供医疗咨询服务超百万人次。在网络教育方面，阿里钉钉、百度传课、腾讯课堂、网易云等一批网络云课堂，采用多云调度、视频压缩、CDN内容分发等技术，为全国师生“停课不停教、不停学”提供了强大的技术支撑。在解决就业方面，好活、盒马、高灯科技等平台推出的共享员工模式，为受疫情影响无法复工的大量闲置工人提供了灵活就业机会，解决了短期内一些零售企业暴涨的用工需求，减轻了原有企业的人工成本。 （五）提升治理能力
数字化转型正加速推动中国社会治理体系现代化进程。疫情防控期间，国务院电子政务办、国家卫健委和中国电子科技集团联合开发的“密切接触者测量仪”APP，可方便公众查询是否属于“密切接触者”。国务院“互联网+督查”平台面向社会征集疫情防控工作落实不到位等线索及改进建议，充分发挥了监督作用。上海、广州、杭州、西安、济南等一大批城市充分发挥数字技术在信息发布、宣传教育、人员追踪、应急资源调度等方面的支撑作用，利用各类网络平台向社会公众及时发布疫情信息，加强疫情动态监测和大数据分析，显著提高了公共服务供给和社会治理需求之间的匹配度。
二、疫情防控暴露出数字经济发展还有较大的努力空间
疫情为数字经济带来了新一轮发展契機，但从应急响应和长远发展来看，中国数字经济仍然面临产业数字化基础薄弱、与实体经济融合不深、数据开放共享水平不够、智慧社会建设与社会治理需求不匹配等诸多难题。上述问题是多方因素综合作用的结果，这与中国长期以来形成的消费互联网发展路径、传统产业结构、人才基础有关，也有各方面对数字化认识不到位、转型动力不足、制度不健全等原因。
（一）产业数字化水平偏低，与实体经济融合不深
疫情防控期间，尽管有少数数字化水平较高的企业能够快速实现产品转型并扩大产能，但多数制造企业尤其是中小企业数字化工具普及率、关键工序数控化率严重偏低，通过网络平台实现复工复产还存在较大难度。总体上看，中国产业互联网尚不成体系，企业对制造装备等硬件的投入多、对工业软件及大数据分析的投入少，也缺乏足够的数字化专业人才，再加上认识不到位、内在动力不足等原因，产业数字化转型还处于起步阶段。有企业反映，很多工业互联网APP之间相互孤立，在原料采购、库存查询、研发设计、加工制造、在线营销、售后服务等环节上的全链条服务能力不足，只适合于业务复杂度不高或流程较短的中小微企业，上下游之间并不能实现远程协同，离“非接触式生产”差距较大。此外，各行业差别较大，缺乏统一的协议标准和数据标准，部分行业封闭性又强，也加大了与数字经济的融合难度。
（二）数据开放共享和整合利用水平不高
在日常生产经营过程中，不少部门和企业掌握了海量数据资源，这些数据是实现病毒溯源、人员追踪、供需匹配、物资调度以及提升社会治理水平等不可或缺的关键要素，许多地方也都在尝试用大数据防控疫情。但实践中，由于多头管理、跨部门协同障碍以及对数据安全的担忧，导致政府部门之间、政府部门与企业之间数据共享始终不太畅通，极大地制约了政府部门应对突发事件的服务效率、协同管理水平和应急响应能力。在物资调配方面，医疗物资供给与各医疗救治单位之间的信息未能及时精准对接，导致出现物资发放无序等情况。在患者救治方面，不同部门采集了多种数据，包含个人及家庭成员信息、社区人口数据、医院与疾控中心数据、患者求助信息、社会捐助数据等，但这些数据无法及时有效整合，依靠大数据实现高效决策的机制尚未形成。数据共享是一个老生常谈的话题，此次疫情使其暴露得更加充分，这其中既存在“不知道跟谁对接、怎么对接”的问题，也存在“不愿”“不敢”“不能”对接等难题，根本原因还是在于数据标准不统一、权责关系不清晰、共享机制不明确以及法律保障不健全等。
（三）智慧社会建设与社会治理现代化需求还不匹配
中共十九大报告提出建设智慧社会，是在科学把握社会发展趋势下做出的前瞻性部署。智慧社会建设是一项系统工程，涉及到政务、产业、民生、城市管理、公共服务等方面。近些年来，不少地方在城市大脑、“互联网+政务”、智能交通、智慧养老、互联网教育等各个方面投入巨大，建设了不少政务云平台，也开发了相应的在线系统或移动应用，极大地方便了群众办事，提高了社会治理效率，但有基层人员表示这些系统设计得五花八门、各自为政，以至于手机上安装的公务软件过多过乱、极耗精力。此外，系统运行的数据主要来自各地的人口数据、法人数据、经济运行数据、自然资源与空间地理数据等，多以规划数据和年度统计数据为主，数据频度低、实时性不够。面对疫情突发事件，尤其是遇到诸如追踪识别潜在病毒传播人群等全局性、系统性应急事件时，智慧社会建设的短板也暴露出来，例如系统分隔、业务协同性差、信息孤岛、运维管理机制缺失等诸多问题与精准识别、按需管控、靶向治理等现实需求存在明显落差。
（四）相关制度及监管理念尚未跟上数字化转型步伐
制度创新是培育壮大数字经济的根本保障，是激发市场活力、拓展创新空间的助推器。防疫期间，由于配套制度和监管理念跟不上，一些网络平台未能充分发挥应有作用。中国已建成世界上最大规模的传染病网络直报系统，但由于预警机制及上报制度不健全，在疫情初期未能发挥应有的预警作用。基于互联网平台开展服务的网约车、共享民宿、共享物流等新业态新模式，拥有完整的数据链条，可以有效追溯用户信息、行程预测及行动轨迹，本应在联防联控中发挥支撑决策作用，但疫情期间一些地方却对新业态采取了区别对待的监管措施。
例如，滴滴出行反映全国有178个城市要求停止网约车服务，但对出租车并无任何限制;途家、小猪等平台表示有161个城市要求下线民宿产品及相关服务，但未对酒店旅馆做出同样规定。互联网医疗可以为患者提供远程咨询或会诊服务，能够有效促进分级诊疗，避免交叉感染和减少患者恐慌，但长期存在的一些制度性障碍也束缚了平台企业抗击疫情的手脚。现有制度规定互联网医院必须依托或绑定实体医疗机构，不允许医生独立注册，不得对首诊患者开展互联网诊疗活动，只能为部分常见病、慢性病患者提供复诊服务，这在一定程度上限制了医生向社会提供服务的空间。上述举措不仅限制了平台在抗击疫情中的应有作用，也给数字经济长远发展带来“削足适履”的不利影响。
三、促进数字经济持续健康发展的政策建议
疫情及其防控行动极大地提升了全社会的认识水平，无疑为数字经济发展按下了快进键。建议抓住疫后痛定思痛的重要契机，对疫期暴露出的问题进行深入细致的分析，提出进一步加快产业数字化转型的建议。从目前调研的情况看，应考虑以下措施。 一是以深化数字经济与实体经济深度融合为导向，加快传统产业数字化转型步伐。抓住当前企业纷纷认识到数字化转型紧迫性和重要性这一契机，鼓励企业结合自身需求，灵活实施数字化转型战略。推动制造企业与信息技术企业合作，发挥行业龙头企业带头作用，通过试点示范、政府采购等方式，支持中小微企业加大数字化转型投入，开展生产装备的数字化改造升级。加强工业互联网、工业APP、人工智能等新技术应用，发挥网络平台在协同研发、在线设计、远程采购、线上营销等方面的作用，提升产业链上下游协同水平，提高工业互联网应用水平。积极利用工业互联网平台，提升供应链安全保障水平，提高组织柔性转产和产能共享能力，做好物资储备、生产能力储备以及市场供需的动态平衡，提升国家物资保障体系的应急响应能力。
二是以推动数据共享和依法使用为导向，加快完善数据治理政策。“数据即資产”已经成为社会普遍共识，推动数据开放、共享和使用是释放数据价值的必然选择。建议制定数据共享标准或技术规范，提升数据共享的标准化水平。尽快出台数据使用及保护相关法案，进一步明确数据权责边界、使用规范以及信息保护责任。加快建设政务数据开放国家门户网站，完善公共数据开放制度，助力数据增值开发和再使用。健全政务数据内网共享平台，完善跨部门共享使用机制，将“共享是原则，不共享是例外”落到实处，切实实现数据的依法、按需、共享。健全政府部门与互联网企业间的数据共享机制，灵活借鉴互联网企业在数据治理方面的经验做法，挖掘数据资产潜力，释放大数据活力，建立覆盖全社会的大数据资源体系。推动区块链、联合学习等新技术在数据追踪、数据分析、信息存储、传输发布等方面的应用，强化数据保护与网络安全。
三是以推动社会治理现代化为导向，推进智慧社会建设。抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。社会治理作为国家治理的重要领域，在联防联控、群防群控中发挥重要作用。建议进一步加快智慧社会建设，以数字化转型推动社会治理现代化。加强顶层设计和统筹协调，推动硬件设施共建共用，以强化系统集成、业务协同为出发点和落脚点，推动各类城市运行系统的互联互通，加快形成跨部门、跨层级、跨区域的协同运行体系。聚焦医疗、教育、养老、文化、旅游、社会公益等重点领域，推动智能服务普惠应用，持续提升群众获得感。开展城市运行数据分析，健全应急事件协调处置机制，提升城市综合管理监控预警、应急响应和跨领域协同能力。
四是以促进数字经济创新发展为导向，加快健全法律规范和破除制度障碍。制度创新是不断壮大数字经济的坚实保障。数字技术创新活跃，业态模式快速迭代，是数字经济发展的普遍规律，从过去这些年发展成功的电子商务、社交应用、移动支付、共享出行等业务看，打破常规传统思维，从制度上给予包容、监管上给予空间是其得以萌发并壮大的关键性举措。建议秉持“宽容并不纵容，放松并不放手”的理念，继续大胆鼓励创新，进一步明细化和具体化包容审慎、划清底线的监管原则，量身定制监管政策，探索建立鼓励创新的试错容错机制。深化在线教育、互联网医疗等领域“放管服”改革，放宽事前市场准入条件，加强事中事后监管。坚持公平竞争的市场原则，处理好新旧业态之间的关系，杜绝过度保护传统业态、“一刀切”式的刚性执法，寻求鼓励创新与规范发展的平衡点。
（*高太山，国务院发展研究中心企业研究所副研究员;马源，国务院发展研究中心企业研究所研究员。责任编辑：王艺璇）
Abstract： Since the outbreak of COVID-19， Chinese digital economy enterprises have played an irreplaceable role in preventing and controlling the epidemic， promoting the consumption and stabilizing the growth， helping resume work and production， improving people's life， and maintaining the social stability. This epidemic is a profound test for China's digital economy， it has sped up the digital transformation in various areas of the economy and society， and also exposed the problems， such as the weak digital basis of traditional industries， poor integration with the real economy， low level of data openness and sharing， and smart society's failure to catch up with the needs of social governance. We recommend seizing the important opportunity after learning from the painful experience in the epidemic， and focusing on the deep integration of digital economy and real economy to speed up the digital transformation of traditional industries; promoting the sharing and legal use of data to speed up improving the data governance policy; promoting the modernization of social governance to facilitate the construction of a smart society; boosting the innovative development of the digital economy to speed up improving laws and regulations and abolishing the institutional obstacles.
Keywords： COVID-19; Digital Economy; Social Governance System; High-quality Development
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