政策性农业信贷担保服务优化研究
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作者:明星 李欲晓 舒星源
[摘要] 发展政策性农业信贷担保是我国财政转移支农政策的重要创新，也是完善城乡金融体系的现实要求。国家自2015年开始在全国布局建设政策性农业信贷担保公司体系，优化政策性涉农信贷融资服务供给。但就当前实际来看，政策性农业信贷担保公司及财政转移支农服务在发展中普遍面临包括市场、制度和技术等方面的困境，表现出服务供需衔接失准、担保政策扶持不足、技术平台发展滞后等问题。对此，文章围绕全国农业信贷担保公司体系建设发展的整体情况，以四川省农业信贷担保有限公司为样本，聚焦关键问题，就强化政策宣传、深化产品创新、推进技术运用和完善制度机制等提出对策。
[关键词] 农村金融;财政支农;农业信贷担保;创新
[中图分类号]F830. 58 [文献标识码]A [文章编号]1008-0694（2019）06-0059-08
[作者] 李明星 四川省农业信贷担保有限公司 成都 610000
李欲晓 四川省农业信贷担保有限公司 成都 610000
舒星源 四川省农业信贷担保有限公司 成都 610000
一、引言
加快实现农业现代化是我国现代化建设的重要内容之一。长期以来，我国农业发展的弱质性始终难以扭转，主要原因之一就在于对农业发展的资本支持不力，城市工商资本下乡缺乏利益驱动，而农村自有资源价值变现又普遍面临制度约束，农业资本邊缘化问题突出。为引进金融“活水”，助力“三农”发展，国家积极转变财政支农方式，大力发展农业信贷担保，力图通过政策性担保为涉农经营主体提供融资支持，改变传统“大水漫灌”式资金扶持为政府引导和社会金融资本协同的精准式扶持。但是，由于政策本身的不完善和市场主体认可度不足，农业信贷担保政策在具体实践过程中仍然面临一些困境，有待进一步创新探索和优化完善。
二、发展状况
自2015年成立国家农担联盟和省级农担公司以来，传统的政策单方面支农模式得到历史性转变，市场化手段和机制被放大，金融资本的涉农投入发生了明显转变。根据国家农担联盟通报，①截至2018年12月，全国先后成立33家省级农业信贷担保公司，注册资本共计500余亿元。就在保情况来看，全国在保余额共计为684.7亿元，实现了资本金放大1. 28倍。其中，河南、黑龙江、湖南、北京和四川等10个省（直辖市）在保余额均超30亿元，河南省以60.7亿元位列首位，四川省以32.5亿元位列第十，实现资本金放大约1.5倍。
1.政策性信贷担保业务发展情况②
整体上讲，大部分省（自治区、直辖市）农业信贷担保业务发展都呈现出递增的态势。其中，2018年业务投放较多有河南省、云南省等，四川省业务投放总量为30.9亿元、涉及担保6300余户，担保额度增量位列全国第十（详见表1）。
2.户均额度
符合“双控”要求的，全国统计占比不足70%，在保余额排名前列的黑龙江、河南、北京等占比均不足50%，甚至低至30%左右，而四川这一占比为95%，水平位列全国第一，就户均额度而言，黑龙江省单户300万元以上的项目占大多数，户均额度较大。此外，江苏和湖南等地方户均余额也相对较大，而四川农业信贷担保项目在保余额为户均45. 98万元，居全国中间水平（详见表2）。
3.体系建设
全国除湖南等地农担系统机构组建较早、发展较成熟外，其他地方都相对较晚，大多还处于探索阶段。就机构数量而言，重庆的分支机构较多，已经实现了对市域范围全覆盖。四川省自2015年底正式组建省农担公司以来，到2018年底已完成了9个市（州）分（子）公司、近100个县（区）办事处等分支机构的组建工作，全口径分支机构总数在全国排名第三。按照规划，2020年前将实现省域内市（州）分（子）公司及县（区）办事处等分支机构的全覆盖（详见表3）。
4.风险控制情况
2018年底，全国农担业务综合累计代偿率约为1.98%，代偿总额约为12亿元。其中，代偿率最高的是天津市农担，为11. 12%，其次是新疆、湖北、黑龙江等，达到4%左右。同期，四川省农业信贷担保公司（简称“四川农担’’）累计发生担保业务代偿共计881.7万元，综合代偿率0.61%，低于全国平均水平，同时也低于同行业绝大部分担保公司，风险防控效果居全国前列。
三、模式创新——以四川省农业信贷担保有限公司为例
横向对比来看，全国各省（自治区、直辖市）的农业信贷担保公司建设大体分为两类：一是传统担保公司通过转制组建而成的，相对来说，具有较为成熟的机构体系和业务渠道，但业务模式单一陈旧;二是全新成立的公司，虽然体系建设还不够成熟，但在发展思路上具有较强的创新力。四川农担公司属于新组建成的，相较于全国其他地方来看，在合作模式、产品设计、项目准人、业务结构等方面，不仅具有较强的代表性，同时还走在发展前列。
1.合作模式稳固可靠
围绕“政府主导、多方分险”的基本思路，四川农担搭建了稳固的两级业务合作模式。一级模式即基础的“银一担”模式，即“银行十省农担”合作分险，针对不同的产品项目划定不同的分险比例，目前主要包括两种：一是对银行存量项目合作分险，设定了综合代偿比例上限不突破2%，以及代偿总额不超过既定阈值;二是对银行增量项目进行分险，在既定额度范围内，约定单笔项目担保公司承担的责任比例（一般为70%）。二级模式即在一级模式的基础上增加担保分险主体，进而细分为“政一银一担、银一企一担、银一担一担’’三类模式，二级模式的本质是除担保公司与银行外增加分险主体，其中，“政一银一担”是指合作地方政府参与分险，“银一企一担”是指合作龙头企业参与分险，“银一担一担”是指合作的市场化担保公司参与分险。
2.产品设计较为系统
担保产品体系方面，主要针对合作模式，分险机制、行业划分和主体类型等差异，就不同的侧重面进行相应的设计，这在全国来看都较为通适。四川农担的产品体系大体包含三个维度：一是从合作分险的维度，分别划分了批量型业务产品（例如“集合担保”“惠农担·富农e贷”）和单个直保型业务产品（即比例担保类项目）;二是从政策导向的维度，划分了一般型“惠农担·助业贷”、针对助力脱贫攻坚的“惠农担·扶贫贷”和针对鼓励扶持粮食生产的“惠农担·粮易贷”三类产品;三是从行业主体和产业类别的维度，以全省粮、猪、茶等特色优势农产品为核心，划分了包括“惠农担·川粮贷”“惠农担·川猪贷”“惠农担·川茶贷”等在内的“10+3”专项产品体系。 3.项目准入科学合理
自四川农担成立以来，为确保担保业务开展科学、高效、合理，在相关研究机构的帮助下，通过反复实践探索，认真分析总结农业信贷担保工作的基本特点，就服务范围广、服务半径大、体系网点少、专业人员不足、担保金额分散、客户数量众多等特点，本着“低门槛、广覆盖、高效率、好口碑”的服务宗旨和确保“高效率、低成本、不违农时”的服务原则，最终选择了借助合作银行机构的比较优势，由银行对客户进行征信和生产经营尽责调查，担保公司错位进行政策性审查的操作模式。同时，针对涉农经营主体在产业、产品、自身原始积累、生产经营能力、外部支持渠道、抵御风险能力等方面水平低、标准化程度低的特点，经专门调查研判后，形成普遍涵盖农业经营主体性质、特点、信用、生产经营能力、资产负债等方面上百个评价因素，并最终经有效性测试后制定出“5+ 3+ 2"政策性准人标准，通过《项目入围初审表》和《项目评分表》统一设定项目准入条件。此外，联系实际情况，在反担保要求方面，还分别设立了经营主体的信用保证、农村“三权”或生物质资产协议抵押，以及其他辅助性反担保措施。
4.服务流程高效便捷
政策性农业信贷担保相较于传统农业担保而言，体现出更加明显的政策性和非营利性特点，具有较强的准公共产品属性。因此，四川農担在业务流程上进行多重简化，以扶农、惠农、为农为核心，以政策性审查为导向，实行风险错位把控，业务流程大体划分为“项目推荐一错位审查一放款审批一保后管理”四个部分。其中，“项目推荐”主要以合作单位为依托，采取地方政府主管部门、合作银行及龙头企业等进行项目推荐，担保公司后置于银行贷款审批进行担保审查审批;“错位审查”主要以银行尽职调查信息为基础，担保公司针对推荐方提供的信息进行项目政策性标准审查，将符合业务标准的项目纳入担保，同时行使非准入项目的免责权;“放款审批”即在确保错位审查条件得到满足落实的前提下，出具相应的放款通知函件，完善相应的法律文书等项目资料要件;“保后管理”重点针对成功发放贷款的项目进行动态监测，对担保项目进行风险预警、代偿、追偿等。
四、问题聚焦
通过对全国农担体系业务发展的宏观分析和结合四川农担的现状实际考察，我国政策性农业信贷担保体系建设基本实现“见实效、有突破、渐规范”的初衷。但不可否认的是，无论是全国系统还是四川农担，政策性农业信贷担保行业发展和体系发展，都还面临一些亟待解决的现实问题。
1.市场方面问题
尽管国家举多方之力协同推进政策性农业信贷担保行业加快发展，但是，基于其金融业的行业本性，需要依靠并顺应市场发展的基本规律，也就不可避免地面临政策导向和市场规律之间的权衡与博弈，尤其体现在以下几个方面：一是获取客户渠道保障不足。农业信贷担保公司业务产品推广大多是以合作机构为依托，其中，合作银行机构和地方政府是获取客户的主要渠道，被动获取客户容易导致公司面临客户数量不足和项目质量不高两大问题。二是担保模式单调固化。从当前全国农业信贷担保业务的模式来看，表现出极强的同质化，核心模式基本上都还是沿袭传统担保行业的做法，即为借款主体提供单一固化的融资担保产品，同时提出抵质押或信用反担保要求，缺少为借款主体的贷款引致需求提供配套服务，产品服务内涵拓展不足，对财政转移支农和践行惠农为农的价值深化明显不够。三是盈利机制难以为继。基于政策性、非营利性的定位，农业信贷担保公司的业务发展始终遵循财政资本托底和促使增效降费的原则，这不仅要引导合作金融机构放贷利率保持低位，还要尽可能确保担保费率更加低廉，但其自身成本又基本依靠财政补贴。因此，长期来看，随着担保业务量的不断增加，必然会增加财政投入的负担，在缺乏持续有效盈利机制的情况下，公司长远发展将面临严重困扰。
2.制度体系问题
基于风险管控的基本要求，农业信贷担保在为涉农经营主体增信的同时，需要实施相应的反担保措施，最主要的就是纳入标的反担保物或提供信用反担保。但是，从现行相关制度来看，还面临一些困境。一是农村产权抵押市场基础缺位。受城乡“二元结构”体系和市场发育差异的影响，农村集体资产资本化一直没有实现较为实质性的发展，尽管在城乡一体化战略的引导下，意图通过农村产权制度改革实现突破，但在缺乏资产处置机制的情况下，农村产权抵押缺乏市场基础，无法实现其抵押和反担保的效用。二是涉农经营主体征信体系不全。信用担保作为抵押担保的重要补充，对涉农经营主体具有重要价值。但是，从当前实际情况来看，我国的信用制度尚未健全，涉农经营主体的征信体系建设则更加滞后。因此，对于农业信贷担保行业发展而言，在相当长的时间里仍然面临信息不对称的困境。
3.系统建设问题
政策性农业信贷担保作为金融机构与融资主体之间的桥梁，理论上应当具备金融工具和政策引导的双重功能，但事实上，就当前系统建设发展现状而言，还面临较多的系统性困境。一是合作渠道建设受阻。农业信贷担保是金融资本的引导工具而非投放主体，尽管具有政策性背景的相对优势，但本质上仍然处于市场被动地位，再加上对借款主体的综合融资成本设定上限，对银行业金融机构的放贷积极性产生较大影响，进而导致在合作渠道建设方面面临一定的谈判困难。同时，在与地方合作过程中，基于财政资金的风险考虑，地方政府也存在一定的顾虑。二是服务效率提升不足。受农业行业特点的限制，以及信贷担保合作模式与产品类型的影响，涉农金融服务在很多方面都难以实现标准化。因此，担保业务的开展，很多环节都还停留在传统人工操作的阶段，网络信息技术的运用不足，服务申请和业务办理的智能化程度较低等，直接导致了业务效率不高，与农业生产经营资金需求的“短、频、快”特点相去甚远，也与当前市场经济发展的宏观态势不相匹配。
五、优化策略
基于上述问题，结合当前我国政策性农业信贷担保服务发展状况，就转变服务方式、丰富服务内容、创新服务载体、健全服务机制等方面提出如下对策建议。 1.强化政策宣传，转变服务方式
金融资本离农现象历来有之，尤其是小微涉农生产经营主体与金融资本之间的服务障碍处于持续性深化的狀态，导致金融需求和惠农政策在信息传导方面长期不畅。当前，政策性农业信贷担保服务仍然依靠合作金融机构进行服务宣传，必然存在一定的对象排斥效应，惠农政策无法直接传导给融资需求主体，尤其是针对以家庭经营为基础的小微涉农经营主体而言，仍然还处于信息获取滞后，政策知晓不足等问题，自然也影响到公司稳定、高效获取客户。因此，要确保政策惠及时到位，保障服务稳定，就需要通过转变服务方式强化政策宣传，多渠道、多方式、多维度进行产品服务宣传，从需求单向引导向供需双向推动实现服务提档升级。另外，线下还可多借助地方政府的宣传，以及银行等合作金融机构的宣传渠道;线上宣传可积极运用各种网络渠道，通过自主创建或者联合信息搭载等方式，创新宣传形式，不断更新适合网络信息阅览的公司、政策和业务宣传内容。
2.深化产品设计，丰富服务内容
无论是从政策的设计初衷，还是从行业的长远发展来看，农业信贷担保的产品服务创新都是其核心所在。金融资本进入“三农”领域不仅是单一的融资满足，更需要形成以融资为主的系统性服务体系，确保服务更加稳定、全面，彰显价值。因此，政策性农业信贷担保服务应当“产品”“服务”两手抓、两手硬，将产品作为载体，不断丰富完善以创新产品为纽带的生产技术、农产品市场、农业保险、农村经济体系建设等多维度的服务供给，实现产品创新和服务深化的良性共进。例如，在进行主体担保服务推广的同时，可以探索适时开展职业农民技术指导、农业产业发展信息宣传、农村集体经济市场衔接等服务内容。
3.重视信息资源，创新服务载体
技术运用是业务向前向好发展的基本保障。但现实中，农担业务还存在许多技术支撑不足的问题，进一步提高业务推广、风险把控、信息宣传、内审办理等方面的效率和质量。主要需要进行两个方面的强化：一是重视信息资源。既要强化外部资源的整合利用，尤其是征信、税务、工商、银联等资源系统集成，又要强化内部数据创新开发，针对不断累积的业务数据，重视分析研究，帮助把握行业领域的宏观动态。二是创新服务载体。应注重网络平台和移动终端的运用，加快开发专业性的农业信贷担保服务APP等信息服务终端，保证信息准确和服务高效。
4.加快立规立法，健全服务机制
目前，农业信贷担保还处于探索发展阶段，还面临风险管理制度建设不完善，地方政策和资金配套不足，代偿及追偿机制不健全等问题，这给政策落实和服务供给带来了一些困难，容易滋生各类系统性风险。对此，应当从国家各个层面，联系地方实际情况，尽快完善相应的立规立法工作，不断健全各类服务机制，确保担保业务既符合市场规律，又严守法律和制度约束，推动政策性农业信贷担保工作良性持续发展，助推农业现代化进程。
（责任编辑 肖华堂）
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