多层级治理框架下的粤港澳大湾区职业教育合作体系研究
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[摘要]构建优势互补、协同发展的职业教育合作体系，是国家发展粤港澳大湾区的战略需要。特定地域空间的多重张力、教育政策制定与实施的限度、教育生态存在的差异，都使得粤港澳大湾区的职业教育合作充满挑战。“一国两制”、多层级政府、多元职业教育主体的特征决定了粤港澳大湾区的职业教育合作势必是一个多层级、多元治理主体之间互动以及众多政策工具共同协作的制度性集体行动。因此，需遵循多层级治理的逻辑，在宏观层面明确制度框架，形成合作规范;在中观层面确立协调机制，支持共享互认;在微观层面依托功能性平台，实施项目化运作，以此形成可持续的制度安排。此外，还要积极引导自发性教育合作行为，激活更多的非制度性合作。
[关键词]职业教育;多层级治理;粤港澳大湾区;合作
[作者简介]李妮（1978- ），女，湖南益阳人，珠海城市职业技术学院人文学院副院长，副教授，博士。（广东 珠海 519090）
[基金项目]本文系2018年度教育部人文社科青年基金项目“‘项目制治理’下的高职院校建设：行动逻辑与优化策略研究”（项目编号：18YJC88038，项目主持人：李妮）和2020年度广东省哲学社会科学规划专项项目“多层级治理框架下构建粤港澳大湾区职业教育合作体系研究”（项目编号：GD20SQ18，项目主持人：李妮）的阶段性研究成果。
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985（2020）18-0020-07
2019年国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》），要求各地区各部门认真贯彻落实，建设粤港澳大湾区已上升为国家战略。打造充满活力的世界级城市群、促进粤港澳大湾区合作发展的体制机制创新，不仅有利于丰富“一国两制”的实践内涵，也有利于促进粤港澳三地的优势互补和共同发展。要充分发挥粤港澳大湾区的综合优势，就要解决粤港澳大湾区合作发展中的问题，尤其要重视职业教育领域的合作发展。一方面，职业教育为建成世界新兴产业、先进制造业和现代服务业基地提供高技能技术人才支撑;另一方面，国家将职业教育的改革创新放在经济社会发展更为突出的位置，将有效促进粤港澳大湾区职业教育的协同发展。构建优势互补的职业教育合作体系既是提升湾区软实力的实践需要，也是国家教育治理改革的重要内容。
粤港澳大湾区包含香港、澳门两个特别行政区和广东省的广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆九市。这两区九市的行政层级不一，经济体量不同，制度差异巨大。面对两种制度、三个法域和关税区，如何创新职业教育合作办学方式，促进粤港澳大湾区职业教育的协同发展？笔者在总结相关学科领域研究成果的基础上，提出了促进粤港澳大湾区职业教育合作的策略。
一、粤港澳大湾区职业教育合作研究述评
实际上，粤港澳大湾区建设专题近年来在经济学界、公共管理学界倍受热议。基于以往对粤港澳合作的探讨，粤港澳大湾区建设议题因结合国家顶层设计而关注度骤升。其中一类研究路径结合“一国两制”和公共治理理论，讨论粤港澳城市间的政府关系、合作机制设计以及跨境共管和多方合作的治理架构。研究指出，粤港澳三地地域相邻，经济联系紧密，“三地共同面对的公共事务不断增多，因此需要加强协作，要依据公共事务的内容、属性、特征建构定制化的多方协作治理机制”①。毕竟“公共服务合作治理是推进我国国家治理体系与治理能力现代化的重要方面，更是提升公共服务供给质量的时代要求”②。简言之，关于通过多元主体合作来提供公共服务的必要性已基本达成共识：对于公共事务的治理，应从政府与政府、政府与市场、政府与社会等多维关系出发，构建合作治理机制。
在高等教育领域，学者们从粤港澳大湾区高等教育融合的重要性、制度建设、教师资源整合、高教联盟机构等维度提出了合作建议。有研究基于对三地高等教育空间的异质性及高等教育融合发展的障碍分析，提出了“加强顶层设计、国民教育、战略规划等强制性制度同构，实施教育联盟、大学集群等模仿性制度同构，建立合作平台、拓展合作模式、健全制度保障等规范性制度同构”③。还有研究从政治逻辑、经济逻辑、文化逻辑、教育自身逻辑四大方面解析了粤港澳大湾区高等教育合作的必然性，同时提出筹建粤港澳大湾区高等教育协作委员会，实施阶段性的合作计划以及建立企业、大学和科研机构联盟等整合策略。尽管高校联盟是高等教育校际合作的重要组织形式，但粤港澳大湾区高校联盟不同于一般意义上的区域高等教育联盟。研究指出，“一方面，粤港澳三地高校并非跨国;另一方面，粤港澳高校联盟覆盖地理空间远小于欧洲高等教育区”④，应通过制订湾区教育质量提升计划等策略来构建实体化的高校战略联盟。
关于职业教育领域的粤港澳合作讨论也日益增多，研究多从服务区域产业的角度展开。在宏观层面，有研究认为：实现协同发展是粤港澳大湾区职业教育的理性选择，要立足基本任务、推进原则和理论依据三个维度进行静态分析;在微观层面，有研究基于具体的案例实践，提炼出致力于实现教育链、人才链和产业链、创新链融合的“产学融创”生态系统。合作共生、增进交流合作、师资共享、扩大公众参与等，被认为有助于推动粤港澳大湾区职业教育生态发展。
显然，公共服务供给领域的协同合作已成为一个普遍现象，粤港澳大湾区职业教育合作本质上是跨区域的协同治理。教育领域的合作实践强调了顶层的制度设计、组织形式重构及具体的整合策略对合作成功的重要性，但对职业教育领域的合作研究仍然不够深入，因此需要对阻碍合作的结构性因素进行分析，对政府及相关利益群体集体行动的制度环境进行解读，构建基于区域治理视角的职业教育合作分析框架。
二、粤港澳大湾区职业教育合作的结构性困境
在“粤港澳大湾区”概念提出前，因地缘相近，粤港澳三地早已存在一些非制度化的教育合作，職业教育领域也有所尝试。例如，粤澳或粤港两地行业协会与职业学院共建培训中心、共建共享实训基地，两地教育行政部门与行业协会搭建职业教育交流平台，在师资培训、互派教师、学生交流和就业方面达成一些书面的合作意向等。尽管已有初步的合作实践，但合作的深度与广度还存在很大的发展空间。其一，这些合作局限于兄弟学校、高校联盟或友好城市之间的合作项目，以院校的自发性合作为主，城市政府或教育行政部门的主导和参与较少，缺乏制度性安排。其二，合作的形式也较为单一，还停留在院校共建实训基地、相互组织师资培训等浅层次，不够深入。其三，缺乏整体性的长远规划，尚未以粤港澳大湾区高职教育联盟的形式支撑区域经济社会发展，缺乏有约束力的联动机制，高职治理主体之间还未形成合力。合作项目完成即结束，可持续性不强。简言之，三地职业教育的资源统筹明显不足，尚未形成政府、高职院校、高校联盟、产业协会等多元主体协同创新的格局。究其原因，主要在于粤港澳大湾区存在不同社会制度、法律制度之间的差异性以及不同关税区之间的空间异质性，导致职业教育合作体系构建过程充满挑战。 1.职业教育政策的制定与实施存在限度。“粤港澳大湾区不仅是经济地理现象，也是一个政治地理过程，是国家治理的新尺度选择，是超越行政区的基础上构建的新的空间尺度。”⑤也就是说，粤港澳大湾区并非一个行政概念的区域。“一国两制”决定了粤港澳大湾区两区与九市的合作不仅跨越了既定的行政边界，更跨越了不同法域和制度体制。譬如，广东省的职业教育发展与规划可以涵盖九市，却无法纳入对港澳职业教育发展的考量，很难起到对整个粤港澳大湾区职业教育发展的统领与协调作用。此外，除了两个特别行政区，粤港澳大湾区其余九市亦是由多个不同行政级别的城市构成，是个存在多重行政架构的特定空间。在这个特定空间，与职业教育相关的政策制定与决策过程受限于行政级别与权力边界，缺乏常态化的对等交流与协商机制。不同行政区域内的职业教育政策覆盖面有限，影响力不足。
2.职业教育治理主体之间存在多重张力。“一国两制”、多层级政府、多元职业教育主体的特征决定了粤港澳大湾区职业教育体系建设势必是一个多层级、多元治理主体之间互动以及众多政策工具共同协作的制度性集体行动。在这个场域，各治理主体在横向结构上面临行政权力同质性与地域空间多元性之间的冲突、行政地域边界性与网络空间流动性之间的冲突;在纵向结构上面临自上而下的政治动员与自下而上的社会参与之间的冲突。不同制度空间行事逻辑的差异使得治理主体之间实现良性互动的困难较大。譬如，两区九市的等级化行政方式与水平式协商方式之间存在张力，使得合作极具挑战。实现粤港澳大湾区职业教育合作，势必要化解自上而下的层级节制与合作网络横向扁平化之间的张力，形成多元主体间的良性互动。
3.职业教育生态存在差异。就经济社会发展而言，粤港澳大湾区两区九市在经济制度、法律体系、行政体制和社会管理模式上存在巨大差异，不仅造成了科研成果转化、信息共享、国际交流、税收标准等方面的政策差异，也带来了教育政策与教育发展模式的差异。从教育合作的实践来看，尽管粤港澳三地地域邻近、历史文化传统相似、生活方式相近，但在教育价值观念、教育思想、管理体制、发展程度等方面却有很大不同。研究发现，粤港澳三地高等教育的空间异质性给高等教育融合发展带来诸多障碍。合作基于资源依赖、互补共赢，但三地职业教育的资源与实力不尽相同。尽管三地同处岭南文化地区，但城市发展程度不一、文化价值不尽相同，开展职业教育的动机和需求也相差甚远。基于教育生态学理论，宏观上包括教育体制、教育政策，微观上涵盖学校、课堂、教学方法在内的粤港澳大湾区职业教育生态系统，仍然存在沟通协调难、教育融合难、专业产业匹配难、企业参与难、课堂生态实施难等问题。
综上，由于制度的差异性、治理主体的不对等、权力结构的多重性，基于行政区域的治理手段或措施难以实现较具规划性和约束力的职业教育合作。考虑到粤港澳大湾区职业教育合作不是简单的跨行政区域合作，类似跨境合作，因此，可以从跨境合作的实践中寻找思路。
三、粤港澳大湾区职业教育的多层级治理框架
所谓多层级治理理论，即欧盟研究中“多层级治理”（Multi-level Governance），最初用来解释欧洲一体化现象，“逐渐成为欧盟治理的一个重要理论流派和实践模式，指地区（此处指国家内部地区）、国家和超国家层次间的相互联结和互动”⑥。这一概念最早由马科斯提出，主要解释欧盟国家之间或国家与欧盟之间的互动。此概念延展到公共管理领域，被用于讨论跨越不同层级、关联多个行动者的复杂政策过程和互动行为。运用多层级治理理论讨论粤港澳大湾区职业教育合作问题，其适用性在于：其一，粤港澳大湾区并非特定的行政区域，在这个特定空间谈合作，涉及不同管辖权限、不同行政层级的政府行为体，这与欧洲一体化涉及从地方到跨境多个层次的治理情境类似;其二，多层级治理是不同管辖层次上政府与非政府行动者为解决公共问题而进行的持续互动的制度安排，强调国家与社会、公共领域与私人领域的良性互动。职业教育合作是粤港澳大湾区重要的公共事务，需要多元主体之间的共同参与、协调互动。最重要的是，多层级治理重新强调了在稳定的制度框架下，通过有序的统筹协调实现高效的合作，而这与构建粤港澳大湾区职业教育合作体系的内在要求相契合。
首先，从政治学视角看，粤港澳大湾区是超越行政区基础上构建的新的政治地理空间，存在跨区域的多层级政府与多元化的职业教育主体。本质上，粤港澳大湾区职业教育合作就是在这个特定的城市群中，各地政府围绕职业教育开展的协同治理，因此需要从跨域治理的视角进行讨论。其次，“一国两制”的制度环境、多层次的各级政府及多元化的治理主体，使得粤港澳大湾区职业教育合作面临行政权力的同质性与地方空间的多元性、自上而下的政府驱动与自下而上的社会参与、行政区域的边界性与网络空间的流动性等多重冲突。在这个特定空间进行有效治理的关键在于达成多元治理主体间的制度性集体行动，因此需要引入多层级治理框架，构建职业教育合作的制度性秩序框架。再次，粤港澳大湾区本身就是创新国家治理的制度性尝试，这个制度框架涉及治理层面的各类战略问题。具体到职业教育，应将分析层次扩展至更高层级的政府和制度层面，毕竟多层级治理结构意味着低层级的应用规则必然受高层次的治理结构和政策决策影响。要注意在整體的制度安排与规范设计下，明确粤港澳大湾区职业教育合作体系中参与决策的行动者之间的权力关系配置，形成常态化的互动规则。最后，粤港澳大湾区职业教育的多层级治理在结构性维度上体现为地域性治理与功能性治理两部分，既需要中央、省、市、县、乡镇各级政府形成分工清晰、结构稳定的行政体系，又需要弹性的治理手段。因此，粤港澳大湾区的职业教育合作一方面要建立基于行政地域的协调机制与联动机制，另一方面也要提供任务导向、问题导向的功能性平台和运作项目，如下页图1所示。
四、粤港澳大湾区职业教育多层级治理的行动策略
粤港澳大湾区的职业教育合作并非从零开始，已有的珠三角区域合作机制、深港澳和珠港澳合作机制、广佛同城化等地方政府合作经验都是重要的制度借鉴。不过，在一个既跨域又跨层级的多元化治理环境中，运用多层级治理框架、干预现有的治理结构、重构治理主体之间的关系，比碎片化的合作经验更有助于形成系统而理想的合作体系。 1.宏观层面：明确制度框架，形成合作规范。对于具有相互嵌套性、由多重关联性要素构成的复杂结构性问题，最简单的方式是将其拆分为可独立分析的部分进行研究。职业教育如何融入粤港澳大湾区的整体战略，需要对粤港澳大湾区职业教育的协同治理做出不同层次的解释。在宏观层面，要明确粤港澳大湾区职业教育合作治理的治理意图、治理类型与治理关键。
首先要明确国家治理意图。《纲要》作为指导粤港澳大湾区当前和今后一个时期合作发展的纲领性文件，从指导思想、基本原则、战略定位与发展目标等对湾区建设提出了总体要求。2019年，广东省委、省政府印发了《中共广东省委广东省人民政府关于贯彻落实〈粤港澳大湾区发展规划岗要〉的实施意见》，同时广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组印发了《广东省推进粤港澳大湾区建设三年行动计划（2018—2020）》，根据国家层面的规划明确了重点工作任务，其中，推进三地合作办学即为建设宜居宜业宜游的优质生活圈的重要任务。粤港澳大湾区职业教育的协同发展理当层层落实，通过职业教育发展规划、行动计划等回应国家层面的治理意图与重要任务。政府出台的指导思想与建设原则，既是大湾区职业教育合作的价值理念，也提供了合作方向和指引。
其次要明确功能性治理的思路。由于多层级治理框架中的行动主体涉及不同地域、不同层级，对具体的公共事务沒有独断的决策权力，需要彼此独立的行动者持续协商方可做出有约束力的结构安排，因此，超越行政地域边界的功能性治理是最佳选择。功能性治理以问题为导向，围绕中心任务，既能覆盖较多的结构成员，又较地域性治理更为灵活、高效。粤港澳大湾区职业教育合作可以通过以问题为导向的多种功能性治理结构形式，依托项目集结多元主体，实现跨越城市边界的要素流动与教育合作。
最后要厘清关键问题，确立行动规范。多层级治理预设多元主体之间的地位平等，强调有限的决策权限在不同层级主体中的分配，强调不同主体在特定的制度框架内相互合作和彼此制约。由管理层级、部门隶属产生的协调困境是多层级治理要解决的核心问题，需要从治理角度出发，重新确定权力配置和政策安排。需要注意的是，仅建立某一层级的规则难以形成持续有效的行动规范，不同层级不同性质的职业教育主体开展合作前，必须在责任分配、风险分担、利益分享上达成共识，基于信任基础形成合作协议或框架。
2.中观层面：确立协调机制，支持共享互认。在传统的城市治理中，地域性治理长期居主导地位。城市具有边界清晰的地域空间与行政边界，其“地域特质通过制度化的分离、限制和封闭被凸显”⑦。作为固定的基层治理单元，城市之间壁垒重重，各自为政。粤港澳大湾区两区九市不同的经济社会管理权限与行政级别决定了其在人才、土地、资本等方面资源的不同，为此，需要打破城市边界，促进城市合作，加速人才流动和资源整合，构建职业教育的跨区域协调和联动机制。
设置区域协调机构、出台区域发展规划，是政府解决跨区域、跨部门问题时常用的手段。这里的协调机构指各类领导小组。领导小组不仅是中央政府治国理政的方法和工具，也是地方政府不可或缺的手段。它通过权威介入，依托办公室运作，为组织协调提供了载体。国家已成立粤港澳大湾区建设领导小组，广东省也成立了推进粤港澳大湾区建设的领导小组。为促进广佛同城化建设，两市也成立了领导小组，作为广佛同城化建设的领导机构，负责重大事项的决策和协调。就粤港澳大湾区职业教育合作而言，也需要在国家层面组建粤港澳大湾区职业教育合作领导小组、合作委员会或协调委员会等领导机构，并设置相应的执行机构，共同确立组织目标，制订职业教育创新发展计划，支持开展职业资格、专业标准、课程学分、技能培训互认等重要领域的合作。领导小组可通过组织地方领导人会议、市长联席会议等明确合作项目和合作重点，灵活运用职业教育论坛、职业教育博览会、伙伴关系论坛、跨境协调委员会、合作联络小组等形式，形成合作协调机制，为职业教育合作提供政策支持和专业技术指导。
3.微观层面：依托功能性平台，实施项目化运作。欧洲一体化进程的研究显示，建立功能性的跨境组织会促进某一功能部门的合作。欧洲培训基金会（European Training Foundation，ETF）是欧盟的一个功能性分支机构，是欧盟多层级治理框架下建立的一个职业教育指导性工具。ETF“以一系列项目为依托在伙伴国家开展研究和实践活动，旨在推进教育培训和劳动力市场制度的改革”⑧。粤港澳大湾区职业教育合作也需要构建促成粤港澳大湾区职业教育相关利益群体之间集体行动的功能性平台，资助三地合作开展高水平职业教育研究，共同举办跨境高水平职业技能大赛，共同培育国际化高水平职教师资。
在粤港澳大湾区建设领导小组的规划与指导下，可通过先行先试的改革路径开展职业教育合作实践。例如，可在深圳前海、珠海横琴、广州南沙、东莞滨海湾等局部区域设置试点，先行先试或开展带奖补性质的竞争性试点申报，待积累成功经验后再在更大范围内推广。同时，积累现有实践案例中的成功经验，形成样本和模式。例如，深圳的职业院校可以考虑以何种合作方式充分利用香港在税收、进口设备、出国交流、研究生招收等方面的政策优势，珠海的高职院校也可考虑如何成为澳门职业技能培训和认证的中心，以满足政府、院校、企业、市民的多方需求。
鼓励职业教育教师和学生在三地之间开展交流与学习，尝试共建新兴专业，联合建设培训中心和实训基地。要依托共建的培训中心、合作基地等，对职业技能教师资格互认、职业资格互认进行先行先试。发挥三地职教联盟的作用，逐渐形成三地企业、高校、行业协会、人力资源部门的交互合作网络，通过许可、转让、入股等形式加快科技成果的转化。可尝试为香港、澳门的高职院校或训练机构在广东开展合作办学提供优惠政策，促进特色学院、特色专业的建设，拓展合作的广度和深度。
需要补充的是，粤港澳大湾区各城市的行政级别和政治地位存在差别，职业教育的横向合作存在自上而下的权力差异，而“项目制”的组织运作形式可以淡化层级关系、强化互动合作。近年来，项目制在我国国家治理中扮演越来越重要的角色，不仅成为财政资源分配支付的方式，也日益成为治理公共事务的普遍方式。在粤港澳大湾区职业教育合作实践中，项目制由于其在资源整合、动员能力、成员构成方面的灵活性以及目标达成的高效等优势，可作为主要治理手段，这也是多层级治理框架下功能性治理的体现。专项政策、专项计划、专项资金将促成职业教育特定领域的协作。在设置专项计划时，首先要注意对接有关粤港澳大湾区职业教育合作的政策，有重点、有步骤地推进合作的深度;其次要允许香港、澳门两地的高职院校、培训机构、研究机构等申请这些专项、试点、计划，并按项目要求统一拨付资金;最后要有整体的规划和思路，有重点地推出专项计划，明确重点合作的领域，以改善粤港澳大湾区所需要的信息技术、高端装备制造、生物医药、海洋经济等新兴产业的高技能人才培训条件并促进资源共享。 五、结语
强调建立自上而下的合作制度并不意味着否定自下而上的“非制度性”合作。實际上，香港与珠江三角洲地区自20世纪80年代以来的经济融合一直是“非制度性的”，“是由香港企业家和普通市民，以及珠三角地方政府参与的一种‘自下而上’的跨境融合过程”⑨。鉴于多层级治理结构的特殊性，职业教育也应更强调在“低政治”领域进行功能性合作。为此，可通过制度、资源和话语等要素的介入，激活和引导各职业教育治理主体的自主行动，鼓励市场导向的自发性教育合作行为。简言之，在多层级治理框架内，粤港澳大湾区职业教育应将粤港澳大湾区各城市政府、各高职院校、各职业教育行业学会、行业协会、各专业人士等多元主体纳入治理框架，促进各成员方相关管理权限的转换与互认，从而实现合作效果最大化。
粤港澳大湾区职业教育合作涉及的结构成员较多，不仅需要自上而下的、由中央政府主导的制度性合作，也需要地方政府间的自主合作及民间相关利益群体自发开展的校际合作、校社合作、校企合作等。只有发展出非单一类型的合作模式，才能更大程度上获得职业教育各主体的认同和参与，真正实现粤港澳大湾区职业教育的协同发展。
[注释]
①马莉莉.创新大湾区思维：新时代建构粤港澳战略支点体系[J].暨南大学学报，2018（12）：15.
②王家合，赵喆，柯新利.公共服务合作治理的主要模式与优化对策[J].中国行政管理，2018（11）：154.
③许长青，卢晓中.粤港澳大湾区高等教育融合发展：理念、现实与制度同构[J].高等教育研究，2019（1）：28.
④焦磊.粤港澳大湾区高校战略联盟构建策略研究[J].高教探索，2018（8）：23.
⑤张福磊.多层级治理框架下的区域空间与制度建构：粤港澳大湾区治理体系研究[J].行政论坛，2019（3）：97.
⑥臧术美.“一带一路”背景下中国与中东欧地方合作——一种多层级合作机制探析[J].社会科学，2020（1）：51.
⑦吴越菲.地域性治理还是流动性治理？城市社会治理的论争及其超越[J].华东师范大学学报，2017（6）：53.
⑧岑艺璇，谷峪.多层级治理框架下的职业教育领导力建设——以ETF伙伴国为例的分析[J].教育研究，2015（3）：71.
⑨杨春.多中心跨境城市—区域的多层级管治——以大珠江三角洲为例[J].国际城市规划，2008（1）：81.
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[3]成洪波.粤港澳大湾区“产学融创”：内涵实质、需求背景与路径探索[J].中国高教研究，2018（10）：36-41.
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