发展跃迁与治理变革：农村人居环境的治理逻辑与创新路径
来源:用户上传
作者:姜文静 张红霞
摘要：伴随着农村现代化的发展，农村人居环境的治理问题日益突出。在农村人居环境治理中，治理政策与行动不仅具有外部嵌入性与工具理性特征，而且治理行动的行政逻辑凸显、村民主体性边缘化问题明显。与此同时，城乡空间地位不平等导致农村人居环境治理政策错位、治理技术缺位。要以工具理性与价值理性相统一推进农村人居环境治理行动，让人居环境治理契合农村居民的主体性诉求，并建立完备的制度与技术保障。
关键词：农村;人居环境;城乡空间;治理逻辑
中图分类号：D422.64 文献标志码：A 文章编号：1008-2991（2020）06-087-007
在城乡连续的空间场域中乡村一直被视为田园风光的空间聚落，被赋予了人与自然和谐共生的理想图景。伴随着现代化与工业化副产品对农村空间的入侵，农村也成为了环境污染、生态失衡问题的集中爆发点。农村人居环境面临着诸如生态循环受阻、生活垃圾渐多、厕所卫生较差、村容村貌凌乱等问题。党的十九大报告从国家话语的角度提出了农村人居环境的重要性。2018年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布了《农村人居环境整治三年行动方案》，2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中再次强调要抓好农村人居环境整治。在此背景下，农村人居环境成为学界与政府关注的焦点。
农村人居环境问题涉及城乡规划、社会学、管理学、经济学、环境学等多学科，相关研究主要集中在三个方面。一是有关农村人居环境治理的问题表征研究;二是有关农村人居环境的质量评价与标准体系研究;三是农村人居环境治理的对策与提升路径研究。诸多学者以实证主义的研究范式，对农村人居环境治理的现状与问题进行了分析。在有关农村人居环境治理的问题表征方面，一些研究发现，农村人居环境治理中处理设施不健全、地方政府的主体责任不明确，农村污水垃圾处理缺乏排放标准和技术规范、套用城市污水处理要求和思路。[1]缺乏配套经济政策，资金投入不足。[2]农村人居环境整治被边缘化，整治设施的运营机制缺失、评估与监督机制未建立，部门之间缺乏有效的协调机制。[3]技术管理政策体系不完善，一些技术选择不当、运行不善。[4]在质量评价与标准体系研究方面，孙慧波、赵霞分析了不同地区的农村人居环境差异，并提出了差异化治理策略。[5]有的学者在提出从安全保障、生活设施等七大方面，构建我国农村人居环境建设标准体系。[6]关于农村人居环境治理对策，研究者提出要提高农村环保投入比例，鼓励多元投入。[7]健全农村环境管理体制，强化治理的市场化、专业化和产业化导向。[1]
既有研究为进一步探究农村人居环境整治问题奠定了基础。但是问题表象式的剖析模式遮蔽了农村人居环境问题的深层逻辑，工具理性式的分析路径导致对农村人居环境的治理难以突破既有的路径依赖。本研究根植于农村人居环境的历史发展脉络与具体的实践场域，从农村社会转型的结构视角出发探讨农村人居环境治理问题产生的逻辑与机理，以期对现有的农村人居环境问题给予新的思考与启发。
农村人居环境由社会环境、自然环境和人工环境构成，能综合反映农村的生态、社会等方面。[8]农村人居环境治理主要包括与农村生活联系较大的生活垃圾处理、污水处理、村容村貌等内容，其范围包括以村民居住为中心的自然环境和人为环境。[9]
本研究的实证资料来源于2018年至2019年在河北省东南部T村与C村的调查。T村与C村是河北省东南部的两个典型村庄，C村距离附近的县城4公里左右，人口512人，人均土地2亩左右，是典型的以农业为基础的村落。十年前村落周围没有任何的工厂。近几年来伴随着乡镇的发展与当地政府的大力招商引资，距离C村1公里的公路旁出现了3、4个不同的机械加工厂。C村的年轻人一般都外出务工，有的在附近的县城，有的到其他城市。T村人口约1000人，距离县城5公里，人均土地2.2亩，村中没有任何的工业企业，年龄稍长的在家务农，农闲时节做零工，年轻人一般从事非农产业，外出务工。
一、农村人居环境缘何成为问题
（一）工业化、现代化废弃物侵入下的农村人居环境
在历史的长河中，农村不仅是地域形态，更是一种以农耕文明为基础的生产方式与聚落空间。在人与自然和谐的小农经济中，靠天吃饭、农业为生、天人合一的农耕方式造就了乡村田园牧歌式的生活方式，也造就了传统农业生产、生活垃圾自然循环的环境样态。传统农业生产中对自然的开发非常有限，以农耕生产、农村生活为基础形成了平衡稳定、和谐共生的生态关系与发展秩序。污染作为一个外来词，是随着工业生產而显现的实践情境与环境样态。
工业与现代化彻底改变了地域空间的生活形态，也中断了物质与自然往复循环的自然模式，更打破了人居环境的和谐样态。虽然中国的社会结构一直被学者厘定为城乡二元结构，农村在诸多方面仍具有传统性特征，但是工业社会的物质产品却已经在农村社会蔓延。在发展跃迁的背景下，工业废弃物影响着农村、现代化物质产品覆盖着农村、现代生活方式改造着农村。农村居民对待人居环境却一直沿用传统、自然、随意的方式，这也造成了污染的进一步恶化。调查发现，伴随着经济增长，C村居民的现代消费品大量增加。现代物质产品进入村民生活，在家用电器、日常消费、穿着打扮、电子产品、日常饮食等方面，农村物质生活与城市无异。而这些产品的外在塑料包装是生活垃圾中不可降解的主要成分之一。农民的生活理念仍处于传统样态、沿袭过去生活习惯，垃圾随手倒在村边、路旁。访谈中C村村干部说：“现在农村各种消费垃圾特别多。买菜都用塑料袋装回来，各种吃的也是用塑料袋装。小孩吃的、大人用的都是用塑料包装。日常用品也用塑料盒装着，刚出生的小孩都用尿不湿。塑料袋、各种瓶子、塑料盒子、废电池，这些扔掉的都烂不掉，都是污染。村头、村边、路边、湾边、到处是垃圾。人们观念没变化，让扔在固定的地方，村里统一处理，有的就是不听，乱扔。”（访谈对象，李某，40岁，C村村支书） 随着现代消费品的增多，各种塑料垃圾大量涌入农村。伴随着洗衣机、沐浴设施的普及，农村生活不仅用水量增大，而且洗衣、沐浴化学产品的使用过程中产生的废水含有磷等有害物质。农村居民仍持续过去的生活习惯，污水随处倒、各种生活用水任意排。伴随生活方式的变化，这些生活污水如果不加处理会直接造成水体、土壤、地表植物的污染。与此同时作为城乡分工中的农村，是一些工业材料的加工地，城市的部分污染向乡村延伸。
（二）社会转型给农村人居环境造成诸多影响
改革开放以来，农村生计转型、城乡流动模式转变与农民消费方式变迁给农村人居环境带来诸多影响。
1.农村生计方式转型方面，改革开放前C村与T村的农业基本上是靠天吃饭、自然耕种，农作物的生长动力主要依靠自然粪便等一些天然肥料。科学技术的发展不仅带来了耕作方式的变革，也带来了农作物生长动力的改变。C村的农业，基本上已经废弃了只采用人与动物粪便作为肥料的方式，农药、化肥使用常态化，农膜覆盖、农药喷洒、机械耕种、生长剂辅助也成为必备的技术。为了发展经济，当地政府加大现代农业的推广而且不断加大招商引资的力度。近几年，C村附近也开办了一些小型工厂，随之而来的是工业污染开始增加。这些不仅给农村人居环境带来了污染，而且改变了传统人居环境的自然样貌。
2.城乡流动模式方面，伴随着改革开放后市场经济的推行，人口流动壁垒逐渐破除。C村、T村的青壮年在农闲时期普遍外出务工，有的就在附近县城。城乡物质资源、消费产品等方面的物质流动也日趋频繁，城乡一体化进程加速。城市的生活方式、消费产品进入农村，城市工业的物质副产品影响着农村的人居环境。农村人居环境的封闭性被打破，环境的天然性被改造，农村环境的循环系统被注入了诸多不能自然破除的污染物。农村人居环境进入了城乡一体化的再造系统中，然而农村人居环境的治理仍然按照城乡二元的模式进行，与城市的治理系统断裂，导致了农村人居环境恶化、自然循环破坏。
第三，农村消费方式的转型导致了污染物大量堆积。在工业经济中，消费是拉动经济的主要动力之一。在这种经济模式下，农村成为大量消费产品的扩散区域。在现代消费文化的影响下，物质消费的符号性，超前消费的实践性成为农村社会的生活方式之一。随着互联网经济的发展，包装复杂性的各种产品通过电商进入农村人居环境中。在调查中可以发现，C村和T村的各种塑料包装袋、塑料瓶以及废旧电子产品垃圾的产出量与城市居民的差异不大，但农村人居环境的治理能力却比城市小得多，这大大加重了農村人居环境的负担。
3.物质变迁与文化堕距下的农村人居环境现状。“文化堕距”理论认为，社会变迁是一种文化现象，现代社会中的许多社会问题都是由于观念不能与物质发展相适应造成的。在农村生活的环境中，电子产品普及、信息技术发达、房屋建造现代化，虽然在现代物质消费方面、现代技术应用方面农民的生活现实已经与现代化社会趋同，但是农民对于人居环境的治理与保护方面，观念仍然同传统的农业社会没什么区别。访谈中T村一些村民谈到，“现在农村消费不比城市差，吃、穿、用都和城镇差不多，但是环境没城市干净，脏、乱、差，夏天苍蝇乱飞，环境也没个规划，人们出门就扔垃圾，村里人观念跟不上”。（访谈对象，刘某，35岁，T村村民）
在人居环境综合整治中，虽然国家提出了治理方案与治理对策，诸多村落也具有实践行动，但是基于村民的认知、治理策略等原因，农村的人居环境综合整治仍处于边缘与行动力不足的样貌。对于C村和T村的村民而言，传统的行为惯习隐藏于农民的生活实践中。尽管农民物质生活现代化、行为方式城市化，但是农村居民关于环境的理念或是对垃圾的处理方式仍然沿袭传统的惯习，并成为行为的驱动力。在调查中发现，C村和T村的村民在人居环境设计、生活污水倾倒、消费垃圾处理方面，村民的生活环保行动有限，对人居环境的污染关注度、行为执行力等都无法与现代的人居环境治理理念相一致。最终导致了农村虽然处于现代化变革的巨变洪流中，但垃圾遍地、处理不当、环保理念等无法与乡村的现代发展相适应。
二、农村人居环境的治理逻辑与实践困境
（一）农村人居环境治理政策与行动的工具嵌入性
基于乡村现代化发展的诉求，改善农村人居环境成为乡村振兴战略的重要任务之一。2018年国家发布的《农村人居环境整治三年行动方案》以及《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》等政策与文件从国家话语的角度确立了农村人居环境整治重点任务与推进路径。
从我国人居环境治理的政策执行逻辑来看，具有强烈的工具理性特征与外部嵌入的特点。诸多政策措施，为了达致人居环境治理的目标，运用效率优先的思维与规范之上的模式，建立手段与目的简单关联，强制运用统一的垃圾清运模式、厕所改造方案。但过分强调工具理性却忽视了价值理性，在人居环境治理中缺乏对人居环境的人文关注以及人与环境的和谐生态，只注重垃圾处理的结果与目标，在人居环境的设计中，只注重设计的美观性却忽略了人的主体性诉求。在这种工具理性的模式下，人居环境治理的模式只片面注重治理的效率与直接目标，采用各种标准化的手段，既忽视了不同地区农村人居环境的多样性，也忽视了人居环境的人文特点，难以激发村民参与环境保护的内生动力。在C村和T村的人居环境整治中采取的就是上级政府命令式的统一推行模式，垃圾清运、厕所改造都是自上而下的强制推行。导致在人居环境治理中单纯为清理垃圾而行动，行为工具化，缺乏系统性，人居环境治理的真正价值驱动缺失。作为工具理性主导下的政策，嵌入于农村人居环境的生活场域、制度场域与农村社会的制度结构中，忽视了人居环境的整体价值诉求。这种工具理性主导下的政策嵌入性不仅带来了治理效果的有限性，而且作为外部嵌入的政策设计与政策实践，与本土环境的契合性非常有限。不同的农村地区，地理面貌、气候条件千差万别，农村的生活方式有着一定差异，实行的垃圾处理、污水治理方面却没有差别化的具体对待。这不仅大大降低了农村人居环境的治理效率，而且在实践层面导致政府虽然投入了成本、推行了政策但居民不愿意配合，被动应付，导致农村人居环境治理“脱嵌”于农民生活系统。 （二）治理实践中行政逻辑凸显，村民主体性边缘化
农村人居环境的使用主体是村民，作为行动者，理应发挥村民的主体力量。但在目前的农村人居环境的综合整治中，农民反而没有决策权，参与也是被动参与。在整治行动中，村民只能被动的听从上级政府的安排。地方政府通过“自上而下”的行政管理体制来落实环境治理目标与推动农村環境治理工作，并利用政绩考核方式来衡量各行政村的环境治理成效。政府主导型的环境治理具有强制性、效率高、责任明确等特点，但是也会因为公众参与不足、适用性差、治标不治本等缺点使得农村人居环境治理流于表面，无法真正有效应对环境恶化的局面。[10]
“但现在都是上级传达政策、上面层层下达命令做，厕所派人来改造、垃圾禁止乱倒。村民主动性不强，让怎么做就怎么做，从来不积极。好像这些事都是政府与村干部的事，村民在村里住，本来应该积极参与环境治理。”（访谈对象，王某，52岁，T村村支书）
“听政府的，让怎么清理就怎么清理呗。”（访谈对象，张某，49岁，T村村民）
在行政逻辑下，村民只是被动地听从上级的指挥。在这种治理路径下，农村环境综合整治的行动实践变成了垃圾放在哪里、谁运走、厕所如何改造等都是政府的事情。村民坐等上级政府投资来改造，村容村貌等待上级政府安排意见来规划，似乎农村人居环境整治与村民的关联不大。T村、C村的人居环境整治缺乏村民积极主动参与，虽然垃圾被清运、厕所也改造，但农村人居环境整治效果有限，导致了垃圾并没减少、污染依然存在、垃圾搬家等深层次难题。
（三）城乡空间地位不平等导致环境治理政策错位
在我国的城乡地域中，城市被列为先进与发达的代表，国家在政策、经济支持、环保方面等方面优先支持城市地区。农村被视为落后的、不重要的，国家在农村人居环境治理方面给予的政策与经济支持非常少。以农村人居环境整治为例，在污水处理方面，2016年全国52.62万个行政村中对生活污水进行处理的行政村比例仅为20.0%，对生活垃圾进行处理的行政村比例为65%。[11]我国在城市垃圾清运、污水处理方面早已形成了比较完备的制度体系，但农村多年来一直是缺乏完备的环境治理、污水处理、垃圾清运的政策体系。直到2018年《农村人居环境整治三年行动方案》的出台，农村人居环境才上升为全国性的整治行动。除少数发达地区的农村环境整治得到有力的财政支持、政策关注外，诸多农村地区的人居环境整治都缺乏制度性的经济保障与支持。不仅如此，由于城乡在国家经济发展中的地位差别，一些污染性的企业不同程度地向农村转移，一些工业废弃物通过不同形式被运送到农村。一些农村地区成为了城市垃圾的疏散地，这更加重了农村的污染。一些政府为吸引企业投资，不顾环境代价，忽略这些企业对环境的污染问题，进一步导致了农村人居环境的生态系统遭受到破坏。
（四）治理的技术缺位进一步导致实践困境
我国经过多年的发展，城市环境治理已经具备了比较成熟的技术与管理体系。但是对于农村环境治理而言，却缺乏完备的技术支撑体系，一些针对农村人居环境治理的技术尚处于刚刚起步阶段，诸多企业基于利润的考虑，对于农村人居环境治理的技术研发缺乏相应的关注与投入。我国不同地区空间分异明显，不同地区农村人居生态的承载能力不同，不同区域农村人居环境状况、环境污染程度等方面差异悬殊，从而导致不同区域农村人居环境综合整治技术模式需求不一。[12]在调查中发现，虽然T村、C村近两年进行了旱厕改造，但是村民对改造后的厕所非常不满意。厕所改造的技术与当地环境不适应性，政府投资较大，但效果有限。由于垃圾处理、污水处理等缺乏完善的技术支持与技术管理体系，在这种情况下，即使一部分地区实行了技术处理，但是并没有真正起到环境整治的目的。
多年以来，我国缺乏对农村人居环境的关注，在规划方面诸多是针对城市而言的。在农村人居环境整治中既无纲领性的目标也无实际操作的指南。在C村的调查发现，在村庄人居环境整治中，村民与村干部也知道科学规划的村庄比较好，但是不知道如何规划，在村容村貌方面只能从村中的现实出发，简单做到整洁有序。难以做到生态和谐与科学规划、人文关怀相统一。
三、推进农村人居环境治理的创新路径
（一）工具理性与价值理性相统一推进农村人居环境治理行动
农村人居环境的改善是为了满足人的价值诉求。因此在农村人居环境整治的过程中要给予农村人居环境的人文关怀，注重村民对环境的主观价值感受，做到工具理性与价值理性的统一。第一，要还原农村人居环境复杂多样的整体样貌。由于技术治理中的化约主义，农村人居环境治理被简单化约为几个要素，造成很多信息失真，导致治理模式、治理技术的目标去应对简单的数字与指标，进而导致农村居民对人居环境多样性的价值诉求被忽略。要从不同地区人居环境的生态意义性、价值关联性、复杂多样性出发，根据不同地区的生活实践需求，制定不同的人居环境治理策略，满足农村居民对人居环境多样性的诉求。第二，在农村人居环境治理中突破对工具理性的过度追求，关注价值理性。工具理性关注的是环境治理手段的选择，而价值理性则凸显的是对理念的追求。具体在人居环境整治中，既要注重人居环境治理中科学手段的运用与选择，又要坚持价值理念的引导。让农村人居环境的治理主体发掘人与环境和谐的价值信仰，行动中关注农村人居环境的人文价值意蕴。
（二）人居环境治理要契合农村居民的主体性诉求，激发村民的动力
纵观我国农村人居环境综合整治的具体路径，在治理中过分夸大了政府的责任与政府政策的执行力度，而忽略了农村居民的主体性诉求。这造成了农村人居环境治理的误区，似乎农村环境污染都是政府的政策力度不够造成的，导致农村人居环境治理变成了政府的独角戏。农村人居环境治理是政府、农村居民共同参与的行动，双方都有义不容辞的责任与义务。在农村人居环境治理中要重塑大众的社会认知，让群众意识到自己的责任，强化对农村人居环境的保护意识、行动意识。在政府引导下使得农村人居环境治理契合村民的主体性诉求，激发村民的动力。具体而言，在农村人居环境的整治中，政策的引导与执行要与村民的积极参与相配合，重塑村民的主体性。在治理行动中，要从农村居民对人居环境的需求出发。村庄或乡镇应该积极为农村居民参与环境治理提供平台，通过各种途径组织、吸纳村庄居民参与到人居环境治理的具体设计、实施中，听取群众对环境治理的意见、村庄规划的建议，尊重居民的主体性和能动性。通过建立人居环境保护小组、治理行动小组的形式，让村民互相监督、相互支持、共同行动，唤起村民热爱家园、保护环境的意识。通过倾听群众呼声、建立监督平台、构建相互信任的机制等形式，发挥村民的支持作用。村庄人居环境治理最终来说是群众的人居环境，要去除政府高高在上、命令式的治理方式，要通过多种形式构建人居环境治理的多元行动机制、监督机制。 （三）强化农村人居环境治理的重要地位，建立完备的制度与技术保障
农村人居环境的重要性一直被忽略，这也造成了农村人居环境治理的弱勢地位。国家有关乡村振兴话语的提出为农村人居环境的改善提供了重要的支撑。为有效推进农村人居环境综合治理的效果，必须强化农村人居环境治理的重要地位，建立完备的制度与技术保障。具体而言，要从政府层面意识到城乡环境和谐共生的关系，良好的乡村人居环境不仅是国家现代化的环境基础，而且也是整个社会环境改善的必要条件，更是国家稳定、社会和谐、民众幸福的重要保障。因此从制度层面必须强化农村人居环境治理的重要地位，在政策制定、经济支持、技术研发方面给予重要的倾斜与支持。与城市相比，农村人居环境治理的制度与政策仍然呈碎片化的状态，国家财力支持力度非常小。要从顶层设计等各方面建立农村人居环境治理的法律保障、制度体系，同时根据各个地区的不同条件，建立不同的技术标准。从调查来看，目前很多农村地区的人居环境治理中垃圾、污水处理的技术还非常不成熟，处理效果还非常有限。因此从国家政策层面，应该给予农村人居环境治理的技术研发足够的经济支持，鼓励科研院所、企业等充分利用技术条件大力开发相应的技术，提高农村人居环境治理的技术能力。
参考文献：
[1] 徐顺青，逯元堂，何 军，等.农村人居环境现状分析及优化对策[J].环境保护，2018（19）.
[2] 马 涛，陈 颖，吴娜伟.农村环境综合整治生活污水处理现状与对策研究[J].环境与可持续发展，2017（04）.
[3] 于法稳，侯效敏，郝信波.新时代农村人居环境整治的现状与对策[J].郑州大学学报（哲学社会科学版），2018（03）.
[4] 朱 琳，孙勤芳，鞠昌华，等.农村人居环境综合整治技术管理政策不足及对策[J].生态与农村环境学报，2014（06）.
[5] 孙慧波，赵 霞.中国农村人居环境质量评价及差异化治理策略[J].西安交通大学学报（社会科学版），2019（05）.
[6] 刘 泉，陈 宇.我国农村人居环境建设的标准体系研究[J].城市发展研究，2018（11）.
[7] 鞠昌华，朱 琳，朱洪标，等.我国农村人居环境整治配套经济政策不足与对策[J].生态经济，2015（12）.
[8] 彭震伟，陆 嘉.基于城乡统筹的农村人居环境发展[J].城市规划，2009（05）.
[9] 吕建华，林 琪.我国农村人居环境治理：构念、特征及路径[J].环境保护，2019（09）.
[10] 蒋 培.农村环境内发性治理的社会机制研究[J].南京农业大学学报（社会科学版），2019（04）.
[11] 于法稳.乡村振兴战略下农村人居环境整治[J].中国特色社会主义研究，2019（02）.
[12] 朱 琳，孙勤芳，等.农村人居环境综合整治技术管理政策不足及对策[J].生态与农村环境学报，2014（06）.
转载注明来源:https://www.xzbu.com/1/view-15367128.htm
