论全国人大及其常委会职权行使之落实
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作者: 马艳
【摘要】我国全国人大及其常委会适用宪法的方式主要是立法适用、宪法解释和宪法监督。目前，全国人大及其常委会在宪法适用上还存在一定的不足，究其原因在于全国人大及其常委会工作方式以会议为主，职权行使存在间断性，缺乏相应的程序法。对此，建议全国人大及其常委会要加强立法力度，增设宪法委员会。
【关键词】全国人大及其常委会 宪法适用 主体 职权行使 落实
全国人民代表大会（以下简称全国人大）及其全国人民代表大会常务委员会（以下简称为全国人大常委会）的职权行使是否真正落实，关系着是否对全国人民履行了应履行的职责，是否符合我国最高国家权力机关的称号。但是，从宪法适用的角度看，全国人大及其常委会在职权行使的落实上，还存在一定的不足。
宪法适用的主体是全国人大及其常委会
宪法适用是指特定的国家机关在宪法得不到贯彻和遵守时，为实现宪法的价值和精神而进行的有目的的活动。就是说，宪法适用的内容，应当是宪法的禁止性规定得不到遵守和对宪法规定的权利与义务产生了分歧以及违背宪法的禁止性规定和不履行宪法设定义务而承担的宪法上责任得不到落实的问题。①综观世界，各国因其历史、文化、习惯等不同，在选择宪法适用的主体时也有不同。在我国，宪法适用的主体是全国人大及其常务委员会，这主要基于以下三点理由：
这是我国宪法所规定的内容决定的。我国宪法所规定的内容涉及到国家制度和社会制度的基本问题，对这些问题宪法都作了相关原则、制度上的规定。而正因为宪法规定的很多内容具有原则性、纲领性、宏观性的特点，在社会实践中很难直接发挥其应有的作用，必须要将这些内容通过一定的方式进行转化，才能被适用于具体的社会问题和社会矛盾中。全国人大及其常委会是我国的立法机关，享有制定法律的职权。在实际操作中，宪法所蕴涵的内容都是由全国人大及其常委会以法律的形式予以明确，使其他国家机关和公民更好地遵守宪法。
从宪法赋予全国人大及其常委会的职权来看。现行宪法对全国人大及其常委会的职权做了规定：我国的立法机关是全国人大及其常委会；全国人大享有修改宪法的权力；全国人大常委会具有对宪法的解释权；全国人大及其常委会都有权监督宪法的实施。这些是全国人大及其常委会是宪法内容适用主体最有力的保障和说明。
从全国人大及其常委会的地位来看。全国人大是全国人民的代表机关，代表全国人民行使着国家权力。其次，全国人大是我国的最高国家权力机关。全国人大通过的法律和决议，中央和地方各级国家机关都必须遵守。全国人大常委会是全国人大的一个组成部分。由于全国人大是最高国家权力机关，从这个意义上说，全国人大常委会也是最高国家权力机关。因此，全国人大及其常委会对宪法进行解释和监督，更能体现宪法是我国的根本大法地位。
全国人大及其常委会对宪法的适用
全国人大及其常委会对宪法适用的方式很多。在目前，主要表现为三种方式：立法适用、解释宪法和监督宪法的实施。
立法适用是指全国人大及其常委会行使立法权，依据宪法，制定法律。这是将宪法的内容、原则、概念和精神通过具体的法律规范进行转化的活动。解释宪法是指全国人大常委会对宪法所蕴涵的内容、原则、概念和精神所作的解释，具有法的效力。监督宪法或说宪法监督，包括广义与狭义两个方面的含义。广义上的宪法监督是指全国人大及其常委会对国家机关、工作人员及其全体公民违反宪法的行为给予纠正和必要制裁的专门活动。狭义上的理解是指全国人大及其常委会对立法活动是否合宪进行的审查。
全国人大及其常委会对宪法适用的现状分析
立法适用的现状。我国1982年宪法颁布实施时，法制建设刚刚起步，而要使宪法得以实施，基础性的工作就是开展立法，使国家和社会生活的各个方面做到有法可依。在此背景下，全国人大及其常委会大规模开展立法活动，就成为了适用宪法的主要形式。但是，全国人大及其常委会对宪法内容的适用仍然是不充分的。这主要表现为：宪法对公民基本权利做了不少重要规定，但这些基本权利还没有通过立法的方式予以落实。
解释宪法的现状。全国人大常委会享有解释宪法的职权，通过这一方式来处理国家和社会生活中遇到的有关重大问题。但到目前为止，全国人大常委会还没有公开对宪法的原则或者某个条文作专门和具体解释。宪法颁布至今已20多年，国家和社会生活随着时代的发展也发生了很大变化，宪法要适用于变化了的现实问题，这就需要进行解释。
监督宪法的现状。全国人大及其常委会都享有监督宪法实施的职权，但是到现在，全国人大及其常委会只是对自己制定的法律进行过两次行宪审查。1990年全国人大对《香港特别行政区基本法》是否违宪的审查和1993年对《澳门特别行政区基本法》是否违宪的审查，但这以宪法惯例的形式确立了人大“自己审查自己”的形象。全国人大对上述两部法律的审查都是以决定的形式作出，这并不是宣告是否违宪的判决书，决定中陈述是否违宪的理由也比较简单，相对比美国、日本和德国的判决书形式显得不够正式，某种程度上反而降低了宪法国家根本法的地位。这实际是使宪法在国家和生活中的具体适用性受到削弱。除外，全国人大及其常委会还没有对其他的机关进行过违宪审查，更没有宣布哪部法律或法条因违宪而无效。
从以上我们看到，全国人大及其全国人大常委会在职权落实上还存在一定的问题，究其原因主要有以下几点：
首先，全国人大及其常委会工作方式的限制。全国人大是按照民主集中制的原则组织起来的最高权力机关，它享有决定国家一切重大问题的权力，既有立法权、又有监督权。但是，应该看到，全国人大开展工作和行使最高国家权力的方式，是实行一年举行一次会议的形式，并不是经常的工作。全国人大常委会作为全国人大的常设机构，享有监督宪法和解释宪法的职权。但是同样地，全国人大常委会还是合议性的机构，每两个月举行一次例会。而且它的职权极其广泛，就对比1982年宪法第六十二条和第六十七条，全国人大享有的职权是15项，而全国人大常委会是20项。虽然每年展开6次例会，但面临着目前我国的经济文化等方面的建设、政治体制改革等任务都十分繁重，致使全国人大常委会也无法集中精力去顾及宪法解释和监督宪法的实施。
其次，全国人大及其常委会职权行使的不连续性。职权的行使应是连续、不间断的。但由于全国人大及其常委会工作的方式是通过会议的模式，且会议召开时间间隔太长，导致了职权行使的不连续性。
最后，全国人大及其常委会职权行使的无程序性。全国人大及其常委会在行使立法权上还具有程序上的保障，但是对于宪法解释和宪法监督两个方面，因为缺乏程序却无法行使这两项职权。同时，全国人大的代表都是兼职，且全国人大每年才召开一次。虽然代表法对人大代表在闭会期间的活动的权利、方式以及与原选举单位、选民的联系作了规定，但对代表通过什么程序来行使权力却没有具体的规定。从实践的情况看，人民代表在闭会期间履行职责没有相应的程序制度，也就不可能真正履行人民代表的职权。这就造成在全国人大及其常委会闭会期间，人大代表难以行使职权，造成人大闭会期间人大常委会以及人大机关与人民群众之间中断联系。这就造成手中职权的真空状态。因此，程序是实现实体的方式、方法和步骤，没有程序就没有实体的真正落实。没有程序的正当性，就没有实体的正当性。
全国人大及其常委会对宪法适用的职权落实
全国人大及其常委会职权的真正落实，实际上也就实现了对宪法的真正适用。具体来说，针对宪法适用，全国人大及其常委会在职权落实上需要作出以下改进：
要加强立法的力度、提高立法的质量。2010年底,我国已制定现行有效法律236件，但还要加大立法力度。特别是关于公民基本权利方面要通过立法的方式予以落实，使公民的基本权利不再是一些名词、概念，而是能真正保证权利得以实现的具体规范，使之在实际生活中能得到保障。制定全国人大及其常委会自身行使职权方面的程序法，促进职权的落实。全国人大及其常委会要抓紧完善已制定但是还存在一定不足的法律，提高立法的质量。
增设宪法委员会。在实际操作中，全国人大及其常委会的工作是建立在各专门委员会工作基础上。各专门委员会从设立之初便具有自己的职责，除了审查违宪法律的职能外，还有其他的任务，因此各专门委员会根本不可能将宪法监督落实到位，加上本身地位和性质的决定，使之在宪法监督工作中的作用是有限的。增设一个宪法委员会，其主要任务就是监督宪法的实施和解释宪法（因为在监督宪法实施的过程必然会有解释宪法的情况），以此来避免宪法解释和宪法监督的间断性。宪法委员会是在全国人大及其常委会领导下实施宪法监督的专门机构，在地位上从属于全国人大常委会。同时，全国人大保留监督宪法实施的最高权力，全国人大常委会保留宪法的最高解释权。（作者单位：贵州大学经济学院）
注释
①王洋，陈传明：“浅析我国的宪法适用”，《行政与法》，2004年第3期。
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