中国足协法律性质之我见
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作者: 李跃
摘要：长春亚泰足球俱乐部起诉中国足协事件在社会上引起了轩然大波，其中人们最为关注的问题就在于中国足协的严厉处罚所反映出来的足协的性质问题。在实践中，足协性质的模糊、法律地位的不明确，使全国各个俱乐部的权益难以维护。本文仅从长春亚泰被罚事件来谈一下对中国足协在我国当代社会中所处的法律地位。中国足协是否可以成为行政主体而被提起行政诉讼，法院能否对行业协会管理权实施司法审查，如何界定行业协会的法律授予的管理权，这些是中国法律界值得关注的问题。本文从这一问题延伸，提出对我国足协与俱乐部之间纠纷解决的方法。
关键词：足协 法律地位 行政主体 体育仲裁
一、案情简介
2002年1月7日，长春亚泰足球俱乐部及其教练员殷铁生，携球员李洪政、姜鹏翔等10人委托代理人――北京友邦律师事务所律师周卫平、蔡宝川到北京市第二中级人民法院分别状告中国足球协会，请求法院判令中国足球协会撤销其作出的足（2001）14号处理决定；中国足球协会赔偿因上述处罚而给原告造成的直接经济损失300万元；诉讼费由中国足协承担。原告在起诉书中称：“2001年，中国足球协会组织全国足球甲级联赛并实施管理，原告依据有关规则参加了全国足球甲级B组联赛。在联赛中，原告发扬体育拼搏精神，终于在2001年10月6日第22轮与浙江绿城足球比赛中，净胜6球，在整个赛季中排名甲B第二。按照中国足球协会发布的《全国足球队甲级联赛规则》第九条的有关规定，长春亚泰足球队应升入甲A足球队之列。但是，中国足球协会在联赛后的2001年10月16日，突然做出足纪字（2001）14号“关于对四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队处理的决定”，该决定第一项处罚是取消原告升入甲A资格，第四项惩罚是取消原告足球队2002年、2003年甲乙级足球联赛引进国内球员的资格，第七项是限原告3个月期限的内部整顿。原告不服中国足球协会的14号处理决定，于2001年10月19日和11月10日两次向中国足球协会提出申诉状，但是中国足球协会未能在法定的时间内答复，原告认为该决定为法律授权的组织做出的行政处罚行为，该行为没有事实依据，也无法律依据，依据《行政诉讼法》应予撤销。
北京市第二中级人民法院对上述两案进行审查后，认为两案的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定的受理条件。据此，作出不予受理的裁定。本案焦点在于：1、足协到底有无具备行政主体资格？
2、行业自治的背景下，如何解决足协与俱乐部的纠纷？
二、中国足协不具备主体资格
本案中，亚泰足球俱乐部向北京市第二中级人民法院提起了行政诉讼，很显然是把足协作为行政主体来对待，而且把足协的处罚行为当做具体行政行为。
当记者问到亚泰足球俱乐部的律师，你们为何提起行政诉讼，而非民事诉讼？周卫平律师陈述了以下观点：中国足协具有行政诉讼的被告主体资格，它是法律法规授权的组织，更重要的是中国足协的14 号处理决定”属于行政诉讼受案范围。中国足协是全国单项体育协会，根据我国《体育法》第31条关于“全国单项体育竞赛由该项运动的全国性协会负责管理”的规定，中国足协是法律授权的管理全国足球竞赛的组织。中国足协虽然注册为社团法人，但是它并不是自下而上的、通过全体成员民主选举而组成的自律性的民间社团，它的组织机构和管理人员是由国家体育管理机关指定和任命的，国家体育总局在行政职能转变中将足球行政管理的职能交其行使。同时它又是国家体育总局下属的中国足球运动管理中心，实为两块牌子一个机构。因此，中国足协与各俱乐部及其球员、教练员之间的关系不是隶属关系，而是非内部的管理者与被管理者之间的不平等关系，有着与行政诉讼法律关系相同的、不平等主体之间关系的特点，而是非民事法律关系，基于这一点，中国足协毫无疑问具有行政诉讼被告的主体资格。中国足协作为法律法规授予管理权的组织，可以作为行政诉讼的被告。
我认为中国足协不能作为行政主体，赞同北京市第二中院做出的不予受理的裁定。虽然目前行政法学界有大部分的学者认为足协是单行法律授权的行政法主体，他们的依据便是《体育法》第３１条第３项，但是，我认为仅此一项笼统的规定不能就断定足协便是得到法律授权的行政主体。依照单行法律、法规的规定取得行政主体地位的组织取得的行政职权和职责应由单行法律、法规赋予并作较为具体明确的规定。而在本条款中，并未对足协可行使的职权作具体的规定。另外，从时间的角度来说，中国足协的成立时间要远远早于《体育法》颁布施行的时间。在此之前，中国足球协会也一直享有管理全国足球竞技项目，说其管理该单项体育竞技项目是得到《体育法》的授权未免太牵强了。《中国足球协会章程》第五条规定：“根据国家方针、政策和国际足球联合会、亚洲足球联合会章程及有关规定，统一组织、指导……”在此处，我们也可清楚地认识到足球协会管理协会组织的职权的来源并非直接来源于国家公权力机关的授予，而只是受国家方针、政策及国家足联、亚洲足联章程的制约和指导。因此，这并不意味着政府机关或法律法规的授权而享有行政权力。那么其就满足不了构成行政主体的基本要求，因而不是行政主体。
三、中国足协不是真正意义上的行业自治组织
首先，介绍一下行业自治组织。它具有以下几个典型的特征：非政府性；公益性；中介性。在理论上说，中国足协具备了作为一个行业自治团体的基本特性，主要体现为《中国足球协会章程》第２条规定中国足球协会“是中华人民共和国境内从事足球运动的单位和个人自愿结成的唯一的全国性的非营利社会团体法人”。 根据章程的这条规定，足协应该是一个实行自我管理，不受政府直接控制的自治社团。但在实际运行当中，中国足协并未充分体现其行业自治团体的自治的特性。比如说，中国足协又是中国足球运动管理中心，直属于国家体育总局的事业单位，对足球运动项目实施全面的管理职能。此外中国足协是个自治团体，但中国足协的掌门人由政府任命，而非根据其行业自治团体制定章程的规定由会员参与普选产生。因此，不难看出，中国足协是名义上不受公权力控制而实际上却由政府牢牢控制。
四、现实纠纷法律救济
关于现实纠纷的处理方法通常是通过提起诉讼，然而，由于足协地位的模糊性，使诉讼很难得到应有的结果。在此案中，长春亚泰足球俱乐部律师周卫平认为，中国足协对长春亚泰足球俱乐部及教练员、球员的“14 号处理决定”，是在赛场之外做出的处罚，其内容涉及到长春亚泰足球俱乐部及教练员、球员在整个职业联赛中的升级、全体球员教练员的年度注册、限期整顿等，严重侵害了长春亚泰足球俱乐部及教练员、球员的经营权和球员的就业权。中国足协的这一决定远远超出了其行业自律管理的范畴，如“14号处理决定”中取消长春亚泰足球俱乐部及教练员、球员升入甲等资格的处罚，在中国足协的章程中就不存在，这说明“14号处理决定”涉及的完全属于法律法规授权中国足协管理权范畴，是实施公权力的处罚行为。对这些决定产生的纠纷，不能通过中国足协自身解决或由其终审解决，而只能通过司法机关的行政诉讼终审解决。
我的观点认为：足协其本身并不是一个行政主体，自然其作出的奖惩行为构成不了一个行政行为，自然也就不应该纳入到行政诉讼的范围中来。但是民事途径来解决相关的争议和纠纷则也未必得到好的结果，根据《民事诉讼法》第３条的规定，法院受理民事案件涉及到的民事权利必须是在我国民法上获得承认的权利，否则不予以受理。俱乐部与足协之间形成的是基于足球协会章程而形成的会员与协会之间的关系。俱乐部在此受到侵犯的是会员权。而会员权在我国目前相关的民事法律中并没有得到体现，因此民事诉讼的途径也不行。
诉讼的途径已然不通，那么当足协会员受到来自足协的处罚，究竟采取何种方式手段维护自己的合法权益，是当前我国法律界最为关切的问题。我国《体育法》第３３条规定了在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。《中国足球协会章程》第５６条规定：“一、会员协会、注册俱乐部及其成员，应保证不得将他们与本会、其他会员协会、会员俱乐部及其成员的争议提交法院，而只能向本会的仲裁机构诉讼委员会提出申诉；二、诉讼委员会在《诉讼委员会工作条例》规定的范围，作出的最终决定，对各方均具有约束力；三、诉讼委员会作出的上述范围外的裁决，可以向执行委员会申诉，执行委员会的裁决是最终裁决。”
即根据《体育法》的规定，在竞技体育中的发生的纠纷应由体育仲裁机构来裁决，但目前的实际情况是国务院并未据此设立了专门的体育仲裁机构，体育仲裁在我国尚未完善。
五、总结
因此，我认为尽早成立专门的体育仲裁机构是最为重要的。《体育法》明文规定体育竞技活动中发生的纠纷应提交体育仲裁委员会，由其裁决。而《国际足联章程》中也规定了仲裁为解决问题的方法，只有在国家行业协会职权范围内无法通过体育途径解决问题的情况下法院才予以介入。此外，我们也应当考虑到仲裁途径解决问题的有限性，故而不能排除国家力量对此介入的可能性。因此，建立专门裁决体育竞技活动中纠纷的仲裁机构是很必要的，且对体育竞技事业的发展也是百利而无一害。
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