论当代中国县级政府管理创新
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作者: 谭斌
摘要：政府创新是世界范围内政治发展的一种普遍趋势，是当今全球化时代的一个世界性课题。对于我国县级政府来说，县级政府管理创新是整个县级政府管理系统中的整体优化和更新。其中，转变政府职能，建设服务性政府，机构改革、政府公共服务理念、管理体制、制度创新、转变管理方式、重塑政府管理理念。只有对系统相关要素进行整体创新，才能提升县级政府管理的整体功效。
关键词：中国当代县级政府 管理观念 创新
一、转变县级政府职能
政府职能是行政权力运作的起点和依据，县级政府职能转变是构建公共服务型政府，巩固改革成果，适应市场经济发展的需求。政府的职能转变对改善社会管理、提高行政效能、理顺政府内部关系有着重要的意义。但是，从当前我国县级政府职能运行状况来看，县级政府职能运行依然存在着种种问题。笔者认为:县级政府要加大对经济、社会管理职能的行使，创新县级政府管理体制、服务水平，必须进一步转变政府职能。在新的政府管理格局中，县级政府要切实担负起对经济、社会管理的职能，加大市场的监管力度，规范市场秩序；要增强公共服务意识；要加强公务员队伍建设，提高依法行政的规范性”等。同时，县级政府要正确履行职能积极发挥政府职能的新路子。
二、县级政府机构改革
新时期，进一步推进县级政府机构改革是我国政治、经济、文化和社会发展的必然要求。县级政府改革的战略定位是市县置与城乡分治。县政府机构改革的基本原则是以人为本，适应环境，职能与机构相对应，事权与财权相匹配。县级政府改革的目标是:调整职能定位,建设服务县政府，学习型政府；提升政府管理能力，建设责任政府；强化监督机制，建设法治政府；降低施政成本，建设廉价政府。
三、重塑县级政府公共服务理念
县级政府公共服务理念理论是行动的先导 ，重塑科学的政府公共服务理念 , 将为优化政府公共服务职能 、完善政府公 共服务体制与方式 、创新农村公共服务体系等提供正确的价值取向和有效的策略指导 。在新的发展时期 , 重塑政府公共服务理念主要包括 : 第一 , 为发展服务重塑的理念 。为发展服务是政府公共服务的根本目的 。县级政府要坚持科学的发展观 , 在公共服务中以广大人民群众的根本利益和人的 全面发展为出发点 , 围绕着人与人 、人与自然的更加和谐 , 不断提供切实有效的公共服务 , 从而推进 经济社会全面 、协调和可持续发展 。第二 , 为市场 服务的理念 。在市场经济条件下 ,市场在资源配置 中起着基础作用 , 企业是市场活动的主体 , 客观上要求政府为社会 、市场和公民服务 。
因此，县级政府必须 “切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务” 上来 。并且要在政府提供公共服务过程中引入市场竞争机制 , 开放公共领域 , 打破 政府服务的垄断 , 使政府与社会共同提供公共服 务 , 从而提高政府公共服务的效能 。第三 , 为法治服务的理念 。市场经济是法治经济 ,竞争是市场机制的核心 , 而竞争要靠市场主体的活跃 , 这客观上就要求用法律来保障市场主体的自由和权利 。
四、县级政府管理体制创新
县级管理体制创新：由“市管县”到“省管县”，在现行的行政管理体制中，县级的自主权大大减少，在一定程度上影响了县域经济的发展。应当看到，各县之间具体情况各不相同，甚至千差万别，中央或省的一些统一规定，在某些县执行起来很困难。这个问题如果不能很好解决，既会影响中央的权威性，
也不利于调动县级的积极性、创造性。
（1）“市管县”的产生,1982年，辽宁省率先试点“市管县”财政管理体制，当时认为“市管县”有利于发挥城市对农村的带动作用，全国各省、自治区随之都扩大了试点，从而出现了“市管县”的高潮。1999年，中央关于地方机构改革的中发[1999]2号文件，进一步明确了“市管县（市）”体制改革，并要求加大改革力度。“市管县”的行政体制得以全面确立。
（2）“市管县”存在的问题, 实行“市管县”体制的初衷，是发挥城市对农村的带动作用。然而在实际的运行中，却事与愿违。“市管县”体制的主要矛盾是：
一是利益矛盾。在分税制体制下，市县争利是最突出的矛盾。由于大部分市级财政状况不佳，为了维持市本级的支出，市一级往往借助手中的权力，集中县（市）财力建设地级市，形成“市压县”、“市卡县”、“市吃县”、“市刮县”的局面，加重了县域经济发展的困难。二是管理矛盾。市级是省与县中间突出的层次，就行政管理来说，凭空增加了一个层次，而且市级的管理是“全方位”的，在这样的体制下，县的自主权往往大大受到制约。三是发展方向的矛盾。市级的工作重心，一般以城市为主，放在城市和二三产业的发展上，而县级的工作重心应当在农村，容易导致发展方向的偏离。
（3）“省管县”的探索, 浙江省是最早实行“省管县”体制的省份之一。从近几年浙江省发展取得了令人瞩目的成就，2004年全省实现生产总值9200亿元，人均19730元，比山东高2800元，非公有制经济占59.5%，比山东高14.5个百分点；全国百强县中，浙江占30个，比山东省多10个，居第一位；农民人均纯收入达到5431元，城乡居民可支配收入达到13180元，分别比山东高1924元、3572元。应当说，“省管县”体制对激发县域经济发展的内生活力，促成浙江民营经济繁荣发展，从而带动农村经济和县域经济发展，具有重要意义。
（4）“省管县”的基本做法,尽管对县级进行管理体制的改革，总的趋势是实行以省管县财政体制为主要内容的“强县扩权”，但在具体做法上却有很大不同。浙江的做法是，在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县市，县（市）财政和市级财政一样都直接同省财政挂钩。山东的做法是，确定30个基础条件好、经济实力强、带动作用大的县为全省经济强县，并赋予经济强县更大的自主权：在发展方面，经济强县在国家产业政策指导下，经济建设项目的投资决策权由投资主体自主决定，可以自主调整、设置县级行政机构。在
分配方面，经济强县可加大对企业的扶持力度，提高机关、事业单位工作人员的收入水平。另外，在用地指标、县城建设、对外开放等方面给予经济强县优惠和倾斜。
（5）“省管县”的作用与途径,实行“省管县”，实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是为了促进县域经济的发展。“省管县”后，一方面由于县级财政留成比例增加，可以使县里集中更多的财力来发展县域经济；另一方面，由于减少了市级管理层次，可以大大降低行政管理成本，使县级政府能够轻装上阵，加快发展。
实现“省管县”的路径。尽管不少省份已经进行了“省管县”的探索，但是，真正从体制上实现省直接管理县，还有相当长的路要走。比较可行的路径是：首先，扩大县级政府的权限；其次，从改革财政体制入手，实行省管县财政体制；最后，逐步过渡到省直接管理县。
五、管理方式创新
据县政府的特点、职能要求和现代政府理论，本文提出了五种管理创新的形式。在现代社会，我们需要研究政府如何实现其管理职能的手段，即管理方式，形成县级政府管理的工具箱，这样政府可以根据需要选择管理方式。
(1) 民主协商、平等对话方式。这是新公共服务理论倡导的管理方式，也是改变县级政府“全能”、“权威”管理方式的有效手段。
(2) 分工合作方式。通过与农村社会组织的合作来加强社会协同和公众参与，是“十一五”时期完善社会公共服务体系的一个重要方面。分工合作方式体现了县级政府的职能特点和农村社会的特点。
(3) 契约方式。将契约方式运用到政府管理中，体现了新公共管理顾客导向的理念。这种方式也是针对县级政府公共服务能力弱的现状而进行的管理方式创新。
(4) 政府购买服务方式。政府购买服务方式就是“将不该由政府承担的那些组织职能亦即不该管、管不了也管不好的职能和事务剥离出去，通过‘政府购买’或者‘委托管理’的方式转交给官办的或非官办的专业非营利社会机构，彻底解决政府在社会管理、社会服务、社会保障等事务上的‘越位’问题。”政府可以用赎买的方式买断能够提供专业化服务的社会组织、企业组织的经营服务权，将他们用于学校、医院、社区服务中。这一方式不仅能够弥补县级政府服务能力弱的问题，也体现了对公民选择权的尊重。
(5) 委托经营方式。委托经营方式的理论基础来源于新公共管理理论以顾客需求为导向的政府定位。公共管理中的委托经营是由政府部门授予私人企。业经营和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权利和义务，共同承担相应的风险，从而满足民众对公共服务需求的一种工具。
总之，政府管理方式创新，不仅是方式方法的改革，而且与政府机构改革、职能转变一样，也是一场政府的革命。实践证明，管理方式创新对于提高政府管理效能、推动农村经济社会的全面发展进步具有十分重要的意义。
六、转变政府职能创新
政府职能是行政权力运作的起点和依据，在社会、经济管理职能中，政府管了许多不该管的也管不好的事，严重影响了政府对经济、社会管理职能的行使。要创新县级政府管理体制，必须进一步转变政府职能。在新的政府管理格局中，县级政府要切实担负起对经济、社会管理的职能，按照建设服务县政府的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置。
七、管理理念的重塑
行政人员具有特定的管理理念,这种理念是行政人员在长期管理活动中逐渐形成并积淀下来的一种意识和精神,它反过来强烈地影响和支配着行政人员的行为。经过20多年的改革发展,一些旧有的管理理念与县级政府管理创新的实践变得不相适应,如“官本位”、管制行政、“人情”行政、封闭行政等等。多年来,我们在行政体制和机构改革方面努力甚多而成效不显著,其原因固然很多,但与我们政府管理理念的陈旧有很大的关系。
重塑政府管理理念主要包括:一是人本理念。县级政府公务人员必须摒弃“官本位”的陈旧观念牢构。笔者认为,前面可论及的县级政府管理职能、机构、规范管理方式和管理理念等等,相互联系、相互影响,构成县级政府管理创新的系统。其中,政府管理职能的转变,是县级政府管理创新的硬件系统中的深层内容。“政府机构改革的成效取决于正确的职能定位”。政府管理创新只有深入到政府职能这个层面,才有可能改变计划管理体制的运作方向,实现体制创新。行政机构改革,是县级政府管理创新的硬件系统中的表层内容。
因为机构是职能的载体,职能配置决定机构设置。政府管理制度的再建,是县级政府管理创新的硬件系统中的次表层内容。是带有根本性和长期性的任务。管理创新要巩固其成果,防止旧势力和旧习惯的反弹,主要靠法律制度和规范。政府管理方式的创新,是政府管理创新的软件操作系统内容。在政府管理创新中,一方面可以通过创新政府管理方式来激活已有的机构和制度,有效地实现政府管理目标;另一方面必须创新政府管理方式,以“匹配”新的政府职能、机构、规范与制度。管理理念的重塑,是政府管理创新的软件灵魂系统内容,其它各要素都有赖于先进的管理理念的支持。只有上述各方面创新的结合,才能真正实现县级政府管理的总体创新。
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