掌握新指标　提升城市环境综合整治定量考核水平

来源:用户上传      作者: 赵卫红　郑　悦

　　【摘要】 从促进城市环境管理水平入手，阐述了城市环境综合整治定量考核的作用与主要成效，并将“十一五”“城考”指标与“十五”指标进行了详细比较，探讨了提高各城市“城考”工作水平的建议。
　　【关键词】 城考指标分析对策建议
　　
　　城市环境综合整治定量考核是我国城市环境管理的一项重要制度,对推进我国城市环境质量的改善、促进环保工作参与城市发展综合决策方面起到了积极作用。当前城市环境保护工作显得越来越重要，“十一五”期间国家环保总局在全国将继续推行“城考”，并调整和完善了“城考”指标，以适应国家对城市环保工作的总体要求。对“城考”工作的管理要进一步规范化和制度化，做到统一要求，统一管理，统一实施。
　　
　　1 城市环境综合整治定量考核的作用与主要成效
　　
　　城市环境综合整治定量考核是以量化的环境质量、污染防治和城市建设的指标体系，综合评价一定时期内城市政府在城市环境综合整治方面工作的进展情况，激励城市政府开展城市环境综合整治的积极性，促进城市环境管理水平的提高，它实现了城市环境管理工作由定性管理向定量管理的转变。城市环境综合整治定量考核的对象是城市政府和市长，考核范围是城市区域，内容涉及城市环境质量、城市污染防治、城市基础设施建设和城市环境管理等四个方面。
　　多年的"城考"工作实践，在推动城市政府重视环境保护工作，加强城市环境基础设施建设，不断增加环保资金投入，改善城市环境面貌和提高城市环境管理水平，促进环保工作参与城市发展综合决策方面起到了积极作用，并为部分城市开展的创建国家环保模范城市工作打下了坚实的基础，还为环境保护的统一监督管理提供了很好的舞台。
　　
　　2 城市环境综合整治定量考核的主要发展历程
　　
　　1988年9月，国务院环委会作出了《关于开展城市环境综合整治定量考核的决定》。并把这项工作列入市长的任期目标，并作为考核政绩的重要内容，推动城市政府贯彻实施城市环境综合整治的各项政策。1990年《国务院关于进一步加强环境保护工作的决定》中明确规定：“省、自治区、直辖市人民政府环境保护部门负责对本辖区的城市环境综合整治工作进行定量考核，每年公布结果，直辖市、省会城市和重点风景游览城市的环境综合整治定量考核结果，由国家环保局核定后公布”。1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》中进一步明确：“地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境行政领导负责制。要将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容”。
　　自1989年开始，国家环保总局对直辖市、省会城市及大连、苏州、桂林共32个城市实施定量考核，福州市作为省会城市也列入国家直接考核的32个城市之列；1992年考核的城市增加到37个，同时各省、自治区也组织开展了对所辖城市的考核，2001年起，全国参加城市环境综合定量考核工作的城市超过500个；2002年，国务院在国家环境保护“十五”计划的基础上正式批复了国家环境保护重点城市由47个增加到113个，并要求这些重点城市的环境质量要率先得到改善。
　　福建省人民政府办公厅于1989年1月24日转发了福建省环委会《关于城市、县城环境综合整治定量考核的决定》，提出对所有城市、县城进行定量考核，其中：省环委会负责城市的考核，地市环委会负责县城的考核。同年2月21日省环委会颁发了《福建省城市、县城环境综合整治定量考核评比办法》，并参照国家颁布的城市综合整治考核指标体系，制订了福建省考核指标体系，城市18项考核指标，县城12项考核指标。根据该考核评比办法，同年3月14日省环保局颁发了《关于城市环境综合整治定量考核中监测指标的实施细则》的通知。至此，福建省从1989年开始，每年均结合专员（市长）环保目标责任制检查考评对各城市进行定量考核。同年省环委会作出决定，先在基础较好的泰宁、漳平、长汀、建阳、龙海、福安、南安、闽清、同安、长乐、仙游等11个县城开展环境综合整治定量考核试点工作,由地（市）环委会制定具体方案,进行考核。
　　“八五”（1991―1995年）期间。地级市（含计划单列市）与县级市考核指标相同，考核结果只通报到各城市人民政府和省政府的有关内部简讯。1993年1月，省环委会在总结回顾前4年定量考核工作的基础上，参照国家调整后的指标，对省考核指标进行了第一次较大调整，发出了《关于调整城市环境综合整治定量考核指标及有关问题的通知》，再次提出省环委会对所有设市城市进行定量考核，并明确提出新设市的城市第二年开始接受考核。1993年至1995年，福建省城市环境综合整治定量考核指标与国家的指标略有差异，分为环境质量指标（6项）、污染控制指标（10项）及城建指标（5项）。1994年起，福建省将往年与专员（市长）环保目标责任制一并检查的做法，改为由省环委会两年组织一次专门考核。间隔年以各城市政府组织自评，省环委会组织抽查。考核内容较往年细化，并邀请部分环委会成员单位参与考核。
　　 “九五”（1996―2000年）期间，地级市（含计划单列市）与县级市分别设置考核指标，分开排名，考核结果始向社会公布。“九五”初期，参照国家调整指标，福建省对定量考核指标第二次进行了较大调整，实行地级市和县级市两套考核指标体系和评分标准，考核指标均包括环境质量、污染控制、环境建设和环境管理四方面内容，较“八五”期间指标增设了环境管理方面内容，同时指标也更趋合理，更贴近“九五”国家及省的环保工作重点。到2000年，省考核城市23个，福州、厦门2个城市同时也接受国家考核。
　　“十五”（2001―2005年）期间，全省23个城市考核指标相同与国家的指标体系相同，地级市（含计划单列市）与县级市分开排名，考核结果向社会公布。福州、厦门、泉州3个城市同时也接受国家考核。
　　
　　3 “十一五”“城考”指标修订
　　
　　为适应我国每个时期重点环保工作的要求和大多数城市的实际情况，国家环保总局先后五次对"城考"指标进行了调整。2006年3月22日国家环保总局以环办[2006]36号文下发了《“十一五”城市环境综合整治定量考核指标实施细则》和《全国城市环境综合整治定量考核管理工作规定》。这次调整，主要是结合贯彻《国务院关于落实科学发展观，加强环境保护的决定》和“十一五”环保规划的要求，在原有“城考”指标体系的基础上进行了进一步完善。10月26日，国家环保总局又以环办函〔2006〕708号文印发了《“十一五”“城考”和“创模”考核指标及其实施细则补充说明》，对部分“城考”和“创模”指标解释进行了细化或调整，以与总局“十一五”环境统计指标体系相衔接。“十一五”“城考”指标将从2007年1月1日起正式实施。
　　3.1 “十一五”“城考”指标主要修订原则
　　3.1.1“城考”的考核对象是城市政府
　　“十一五”期间，以113个国家环保重点城市为重点，将“城考”制度全面推广到全国范围，通过实施“城考”制度并将“城考”纳入地方政府政绩考核中，有利于进一步调动城市政府的积极性，全面推进我国城市的环境保护工作。“城考”数据来源以年鉴、以统计、以现有工作为基础，重在考结果性指标，重在考各个部门，不是考环保局自身。“城考”是省环保目标责任制考核的重要组成部分，第一责任人是市长。努力将“城考”与党政干部政绩考核和目标责任制考核有机的联系起来，使“城考”发挥更大的作用。
　　3.1.2 突出重点、易于操作

　　针对城市环境的主要问题，指标修订以城市环境质量、污染控制、城市环境基础设施和环境管理等4类指标为重点，力求简单、易懂、易于操作，与国家环境统计一致。国家环保总局公布国家环保重点城市城考结果、国家环保模范城市的工作进展以及各省、自治区上报所辖各城市的城考排名结果。
　　3.1.3 保证“十一五”“城考”工作的连续性
　　为保持“城考”工作的连续性，在对“十五”考核指标进行较大幅度的简化同时，保留的“城考”指标不做大的调整，并将城考实施细则与《全国城市环境综合整治定量考核指标填报审核操作规范（试行）》的内容合并。为进一步加强"城考"的制度化建设，规范基础性工作，加强审核、抽查等方面的工作，严禁弄虚作假，与"十一五""城考"指标同时下发《国家城市环境综合整治定量考核工作要求》。
　　3.1.4 “城考”指标与“创模”指标衔接
　　“城考”是“创模”工作的基础，“创模”是“城考”的提升。为使两项工作有机的结合起来，将“城考”的所有指标全部涵盖在“创模”指标中。
　　“城考”是对所有城市的考核，是我国城市环境管理重要的基础性工作，是约束性考核。“城考”指标突出重点，简单易懂，工作量较少，具有普遍性，适用对所有城市的考核。“创模”指标具有先进性、示范性和超前性，指标较多，内容较具体，只适用“创模”城市。创模是自愿考核。只有成为各省级“城考”先进的城市才具备“创模”的基本条件。
　　3.2 “十一五” “城考”指标主要修订内容
　　3.2.1 指标总体变化情况
　　 “十一五”城考指标由“十五”期间的20项指标简化为16项指标。其中保留7项指标，调整7项指标，新增2项指标，取消4项指标。“十一五”“城考”指标内容具体、全面，所有指标全部涵盖在“创模”指标中。
　　3.2.2 指标变化特点
　　3.2.2.1 保留的7项指标：
　　集中式饮用水水源地水质达标率、区域环境噪声平均值、交通干线噪声平均值、工业固体废物处置利用率、生活垃圾无害化处理率、建成区绿化覆盖率、环境保护机构建设。
　　3.2.2.2 新增的2项指标：
　　万元GDP主要工业污染物排放强度和公众对城市环境的满意率。
　　3.2.2.3 调整的7项指标：考核内容和要求发生变化。
　　* 空气质量指标：采用自动监测系统的城市，空气质量三项指标（二氧化硫、二氧化氮、可吸入颗粒物）并为1项，考核API指数≤100的天数占全年天数比例，未采用自动监测系统的城市，仍按“十五”城考的要求考核三项指标。
　　* 城市水环境功能区水质达标率：“十五”期间不同的水质功能考核不同项目，“十一五”城考的要求水质考核指标统一为pH、DO、CODmn、BOD5和氨氮。
　　* 清洁能源使用率：“十五”城考指标为烟尘控制区覆盖率及清洁能源使用率，清洁能源使用率是指按照台眼计使用清洁能源的锅炉（大于0.7MW）和窑炉数占锅炉（大于0.7MW）和窑炉总数的比例。“十一五”城考清洁能源使用率的要求为，地级以上城市按本指标考核，清洁能源指除煤炭和重油以外的能源，该指标考核上一年度的结果；县级城市“清洁能源使用率”是指：城市辖区内所有燃烧设备（锅炉、窑炉、茶炉、大灶）使用清洁能源的台眼数占燃烧设备总数的比例。该指标考核当年度的结果。县级市考核的“清洁能源”按国家环保总局“关于划分高污染燃料的规定”的界定。
　　* 机动车环保定期检测率：“十五”城考指标为汽车尾气达标率，指城市市区内的汽车年检尾气首检达标率与抽检汽车尾气达标率的平均值。“十一五”城考指标为机动车环保定期检测率，指城市地区在由省级环保主管部门委托的检测机构实际进行机动车环保检测的车辆数占机动车注册登记数的百分比；并要求各地委托工作按照总局有关文件要求（环［2003］68号、环发［2004］114号和环函［2005］83号），依据《在用机动车排放污染物检测机构技术规范》（环发［2005］15号）中的技术指标，由省环保局审核和委托；主要审核内容检测:单位资质审查、检测场所设计和服务、检测设备、检测人员、质量管理等。
　　* 危险废物处置率：“十五”城考该指标暂时只考核医院临床废物集中处置率。“十一五”城考该项指标包括医疗废物集中处置率、工业危险废物处置利用率。
　　* 重点工业企业排放达标率：“十五”城考该指标为工业企业排放达标率。“十一五”城考该项指标为重点工业企业排放达标率，包括重点工业废水排放达标率和重点工业废气排放达标率。重点工业企业:指城市地区范围内分别按废水、废气中主要污染物排污量从高到低，累计排放量占城市地区排污总量85%的重点工业企业。
　　* 城市生活污水集中处理率：指标定义及计算公式、操作解释与“十五”城考指标解释一致，计分方法、公式、权重仍按“十一五”城考指标实施细则（环办〔2006〕36号）执行。
　　3.2.2.4 取消的4项指标：
　　烟尘控制区覆盖率、生态建设、污染防治设施及污染物排放自动监控率、环境保护投资指数。
　　
　　4 “十一五”城考工作考核程序
　　
　　考核程序主要包括自报、初审、会审、抽查、局务会审和公布。"城考"会审以省环保局为主，国家环保总局以抽查为主。省环保局在对各城市上报结果初审的基础上，组织有关人员进行会审，对考核的城市采取先分组交叉审核，然后再进行会审，并辅以现场核查和专家质询等方式；同时随机进行现场抽查，形成审核意见和结果，上报国家环保总局。
　　国家环保总局在各省级环保部门审核的基础上，对113个环境保护重点城市的城考结果组织审查或抽查。根据省级环保部门的审核意见，结合国家审核和抽查的结果，形成年度考核结果。年度考核结果报请总局局务会审议通过后，向各省和国家环保重点城市人民政府通报"城考"结果，同时向媒体公布。包括公布113个重点城市年度城市环境综合整治进展、主要城考指标状况及各省级城市城考排名结果等。
　　
　　5 提高各城市“十一五”城考工作水平的建议
　　
　　5.1 要充分认识城考工作的重要性，所有参加城考的城市应建立“城市政府领导，各部门分工负责，环保部门统一监督管理，公众积极参与”的城考管理体制，并切实把城考工作与地方政府环境目标责任制紧密结合起来，使城考真正落到实处。强城考工作不能独立于其他重点环保工作之外，要通过发挥城考的作用解决本地区一些实际问题。
　　5.2 认真掌握《“十一五”城市环境综合整治定量考核指标实施细则》和《全国城市环境综合整治定量考核管理工作规定》的要求，明确职责，加深对城考指标体系的理解，提高从事“城考”工作人员的业务水平，充分发挥对本辖区内城市“城考”工作的指导作用；使“城考”工作进一步规范化和制度化，做到统一要求，统一管理，统一实施。
　　5.3 要保证"城考"工作质量和进度，按要求和时间上交考核结果和相应材料，为编制全国城市环境综合整治和环境管理年报以及公布“城考”结果打下良好基础。同时，建立工作联系网络，要加强各城市城考工作人员的交流，直接沟通、互通信息，提高工作效率。
　　5.4 各城市对“城考”工作要认真负责、严格把关，在对“城考”的数据、程序规范性严格要求的同时，还要确保材料数据的准确性、可靠性，严肃查处"城考"中弄虚作假的行为。
　　5.5 加强“城考”工作的培训，认真指导并严格把关；目前“十一五”城市环境综合整治定量考核使用软件已投入使用，但在使用过程中发现一些问题，加之各城市发展不平衡，建议国家环保总局举办一次培训班，提高工作效率。

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