英德市九龙镇土地综合整治的经验总结与思考

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　　[摘 要] 基于对广东省英德市九龙镇实施村民自治、互换并地、开展土地整合、土地入股开展土地整理、“以奖代补”激励美丽乡村建设的土地综合整治的总结与思考，坚持农民主体地位，整合资源，优化要素配置，提高了九龙镇农业生产综合效益。但顶层设计不完善、政策资源没有最大化发挥效益，在一定程度制约了英德市九龙镇的发展。
　　[关键词] 土地整合;土地整治;九龙镇
　　[中图分类号] F321.1 [文献标识码] A [文章编号] 1674-7909（2019）05-19-3
　　土地是人类生产生活的基本载体[1]，乡村振兴是新时代农村发展的主题，农村土地整治[2]是实现乡村发展的重要助力。1978年，农村实施家庭联产承包责任制以来，农民按照公平公正原则和绝对平均的思想多次分田到户，使得土地日渐细碎。土地细碎化是我国农业结构调整的一个重要障碍[3-4]。2016年以来，广东省英德市九龙镇先后进行患病砂糖橘清除、土地平整、互换并地，开展农田水利建设、三清三拆三建，在土地整合、土地整治、美丽乡村建设方面取得了显著成效。笔者自2017年3月以来，参与九龙镇17个村（社区）341个村民小组土地整理规划设计，经过长时间的实地调研，总结了自开展土地综合整治以来取得的经验和发现的问题，以期为今后土地综合整治提供借鉴。
　　1 九龙镇概况
　　九龙镇位于英德市西南部，是英德市中心城镇之一，北靠黄花镇，西邻清新区浸潭镇，南接大洞镇，东依西牛镇。2017年辖区面积236 km2，耕地面积1 800 hm2，下辖16个村和1个社区，年末户籍人口62 760人。九龙镇交通便捷，省道S348线贯穿全境，新通车的汕昆高速在九龙镇设置了九龙南出入口，镇区距清连高速浸潭收费站13 km，距离广州市约2 h车程。
　　九龙镇是广东省有名的旅游小镇，地处美丽的英西峰林走廊景区内，山清水秀，风景如画，资源丰富，土地肥沃。
　　2 九龙镇土地综合整治情况
　　农村土地整治包括田、水、路、林、村综合整治，是一项改善生态环境，提高农村生产、生活条件，促进农业规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的系统工程[2，5]。
　　近年来，九龙镇通过土地整合、农田水利建设、产业升级、美丽乡村建设，全镇面貌发生了巨大变化。
　　2.1 土地整合
　　2015年，九龙镇全镇有301个经济社经过村民会议同意积极开展土地整合。2016年，各村集体进行互换并地，小块变大块，全镇耕地整合面积达1 346.67 hm2。
　　在土地整合模式方面，比较常用的土地整合模式有三区分置模式、“一户一田”模式、“一户两田”模式和“一户三地”模式。
　　三区分置模式是指将连片耕地重新规划整理，按“自耕区、机动区、流转区”进行划分。其中，自耕区是指村民进行自行耕种的区域，主要是口粮田及菜地;机动区是指为外出务工村民所预留的机动分配土地，可根据需要转变为自耕区或流转区，或由村集体对外进行短期发包;流转区是指用于土地承包经营流转的区域，村集体根据本村人口进行人均分配股份和收益。三区划分是根据各村的实际情况，充分尊重村民意愿所进行规划的，是九龙镇最多村庄选择的一种土地整合模式。
　　“一户一田”模式是指对于村民愿意自耕、流转意愿不是很强烈、比较难进行土地流转的村庄，根据第二轮承包面积进行农户之间的内部小调整。
　　“一户两田”（一田一旱）模式是指土地整合后，以抽签的方式按每户一水田一旱地的形式重新分配土地。
　　“一户三地”模式是指对于耕地分别特征比较明显、地形变化较大的村庄，将土地划分为水田、旱地、待提质地，按一户一水田一旱地一待提质地的分配方式进行土地的重新分配。
　　2.2 农田水利建设
　　实施2013年度、2016年度高標准基本农田建设项目以及2017年度农综项目，完善了镇内耕地机耕道路和灌排设施，有效提高了农业生产效率。
　　2.3 产业升级
　　砂糖橘曾是九龙镇的特色产业，但是近年来由于大面积的砂糖橘患病，导致砂糖橘大量减产。2016年，九龙镇清理患病砂糖橘约24万棵，平整土地800 hm2，通过以“农业+旅游”为导向，开展鹰嘴桃、三华李、蜜思枣、何首乌、花卉以及有机蔬菜等特色农业种植333.33 hm2。
　　鹤薮村自筹300多万元，以经济社统一运营集体土地，种植芭乐、坚果、百香果、桑果以及蔬菜，发展多元化生态农业;包屋村清理砂糖橘后，将土地承包给种植大户，进行大面积辣木种植，提高了综合效益;清理原砂糖橘后，钟屋村种植蜜思枣，大窝村种植鹰嘴桃;引入英德市国业旅游开发有限公司，以土地入股的方式，在塘坑村、河头村、寨背村和大陂村租用土地466.67 hm2，结合新农村示范项目，开发“九龙小镇”国际生态农业旅游度假区，开发位于省级新农村示范项目核心区的“英西小桂林”，带动河头多个自然村发展桑芽菜种植。80%以上的自然村将土地整合并收归集体后，进行土地流转与规模种植，积极探索新的产业发展模式。
　　2.4 美丽乡村
　　2016年，九龙镇全镇有135个自然村参与美丽乡村建设，同时还开展了省市级新农村连片示范建设项目。2016年11月，河头村被授予“全国美丽乡村百佳范例”荣誉称号;12月，塘坑村活石水村被授予“美丽宜居示范村庄”荣誉称号。2017年，达到20户的自然村基本上都申请了美丽乡村建设。
　　3 九龙镇土地综合整治经验
　　九龙镇土地综合整治成就突出，主要有以下几个原因。
　　3.1 基层治理体系重塑
　　清远市在市域内不断推进“三个重心下移”，重塑农村基层治理体系与组织方式[6]，调整优化下移后的村级组织，推进以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点工作。基层组织的重塑在土地整合、土地确权、农村经济发展以及新农村美丽乡村建设中发挥了重大作用。 　　3.2 坚持农民主体地位
　　农民是新农村建设的受益主体。九龙镇改变过往政府通过招标投标引进施工企业“大包大揽”的做法，将新农村建设项目委托给村民小组组织实施，实行“以奖代补”的激励机制，激发了村民建设新农村的内生动力，真正使新农村建设建得好、留得住。九龙镇的美丽乡村建设比其他乡镇要好，村民的建设热情高，村民无偿提供土地并无偿清理路基附着物，建设了总长16.2 km的新农村示范片连接公路。
　　3.3 资源整合，优化要素配置
　　九龙镇通过农村土地资源整合、财政涉农资金整合、涉农服务平台整合，优化农村资源要素配置，大力扶持村集体经济发展、土地确权、土地整合、土地整理以及新农村建设。
　　3.4 术业有专攻
　　在美丽乡村建设方面，九龙镇按照“六先六后”（先规划，后设计;先设计，后施工;先地下，后地面;先村内，后村外;先环境卫生，后美化量化;先村民建设，后政府奖补）的建设步骤，委托专业的单位或团队先后进行示范村规划设计、道路建设、环境建设、施工建设以及土地整合整治工作。
　　3.5 人文关怀
　　村民之间的团结互助是新农村建设中不可忽视的力量。坑村整合土地后，优先让村里的贫困户、低收入者竞包，同时在租金方面给予更多照顾。九龙镇各村在建设新农村时表现团结，村民们团结一致，互相帮扶，共同建设自己的村庄。
　　4 九龙镇土地综合整治的不足与改善建议
　　九龙镇在土地综合整理方面取得了令人振奋的成绩，具有突出的示范作用，但在实施过程中还存在着一些不足。
　　4.1 顶层设计不完善
　　乡村振兴涉及农村的方方面面，土地综合整治是一个包含田、水、路、林、村综合整治的系统性、复杂性工程。土地确权、土地整合、土地整理、美丽乡村建设不是分割开来的，应是有机联系的整体。土地确权为土地整合提供数据支撑，土地整合为土地整理创造条件，土地整理为美丽乡村建设和乡村振兴打好产业基础。如果各项工作独立开展，将无法形成合力。因此，应完善农村土地综合的顶层设计，建立立体的空间规划体系，使国土、城规以及水利等部门有机结合，以行政村、乡镇为基本单位进行全域规划、全域设计、全域整治[7]。
　　4.2 土地整治偏工程化
　　土地整治过程中容易忽略对土地本质的关注，倾向于水利、道路工程的修建，同时又鲜少开展土地权属调整。若干年后，新修建的工程设施或将不利于农业规模化发展。因此，土地整治应坚持农民的主体地位，由村民组织实施，鼓励开展权属调整，优化土地利用结构。
　　4.3 政策资源整合不到位
　　美丽乡村的建设是以村庄为依托的，在建设过程中拆旧复垦、三清三拆三建、城乡建设用地增减挂钩等政策没有整合发力，很多自然村在建设美丽乡村时拆了很多房子，而建设用地指标效益却没有最大化。同时，很多空心村积极申报建设美丽乡村，容易造成资金的铺张浪费。政府应组建涉及土地整治和美丽乡村建设的国土、城规、水利等有关部门的相关机构或办公室，同时搭建村庄规划与土地整治规划的联系平台，综合运用相关的土地政策。
　　4.4 建設资金缺口大
　　土地综合整治需要投入大量的资金。纵观九龙镇341个自然村，土地整治成效显著的村庄皆投入了大量建设资金。探讨财政资金、社会资本、自有资本如何形成持续有效的资金筹集模式，是土地整治必不可少的一环。因此，要积极创新资源、资金的使用模式。
　　5 结语
　　农村土地综合整治是改善农业生产生活方式的重要途径，是适应现代化农业的重要手段，应完善乡村土地多重利用、立体规划的顶层设计，通过政策资源整合、土地资源整合、资金整合以及服务整合，实现乡村生态景观规划，实现乡村振兴。
　　参考文献
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　　[5]陈秧分，刘彦随.农村土地整治的观点辨析与路径选择[J].中国土地科学，2011（8）：93-96.
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　　[7]陈斌锋.广东省农村土地整治存在问题及对策[J].北京农业，2015（1）：217-218.
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