我国城市化进程中的“城中村”问题

来源:用户上传      作者: 徐国玲

　　[摘　要]“城中村”是我国加快推进城市化进程中出现的一种社会现象。这种既不同于传统农村，又区别于城市社区的特点给城市经济社会的发展带来了一系列问题。因此，应在“城中村”的改造开发、村民社会保障、村民向市民转化、社会管理以及环境建设等方面出台相应的政策措施。 　[关键词]城中村；城市化建设；政策措施 　[作者简介]徐国玲，中共潍坊市委党校经管教研室讲师，山东　潍坊　261041
　　[中图分类号]F12
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1672-2728(2008)05-0155-03
　　
　　改革开放以来，随着工业化进程的推进，我国农村的城市化进程也在加速发展，而“城中村”正是我国城市化进程中出现的一种社会现象。它的出现一方面给城市提供了广阔的发展空间，另一方面又严重影响了城市形象和城市品位的提升。因此，解决“城中村”问题成为我国城市建设与发展中必须重视的一个现实问题，它对我国城市化建设健康、有序和良性发展具有重要意义。
　　
　　一、“城中村”的基本特点
　　
　　“城中村”是城市规划区内尚未完全向城市转型的原农村社区，是在急剧的城市化过程中，原农村居住区域(包括土地、房屋等要素)、人员和社会关系等就地保留下来，没有有机参与新的城市经济分工和产业布局，仍然以土地及土地附着物为主要生活来源，以初级关系(地缘关系和血缘关系)而不是以次级关系(业缘关系和契约关系)为基础形成的社区[1]。
　　“城中村”是中国快速城市化进程中的特有现象。20世纪90年代中后期，城市蔓延和郊区化进程加速，边远地区大量土地被征用，城市政府或开发主体为了规避极高的经济成本和社会成本，导致被绕开的村落成为“城中村”，在土地利用、建设、景观、规划管理、行政体制方面表现出强烈的城乡差异和矛盾[2]。
　　可以这样说，“城中村”的形成，是我国过去长期实行城乡差别发展战略、抑制城市发展，改革开放后则又加快推进城市化，以致导致片面的“人口城市化”的必然结果。这种亦城亦村的“城中村”具有既不同于城市社区又不同于传统农村的显著特点：一是原村集体土地虽然划入城市规划区内，但仍为集体所有，且人均占地面积很少。二是“城中村”的户口性质为农业人口。主体人口以农业人口为主，但从事农业活动的人很少，尚未纳入城市居民的保障范围，没有住房、医疗、养老的保障，作为村集体经济――股份公司的股东，私房租金和股份公司分红成为村民基本的收入来源，这样本村人依赖分红和租金成为“租金食利阶层”，个别人从事简单的体力劳动。三是在经济发展上，产业结构多以第二、三产业为主，城市建设征地的补偿是城中村集体经济收益的一个重要来源。集体经济相对薄弱，“城中村”主要是低层次的物业经济，大多数的集体收入均为土地出租费，土地和资源产出效益不高，个人相对较富裕。在集体经济落后的村庄，管理方式落后松散。四是与城市的周边环境不协调，外来人员多杂，流动人口集中，甚至超过本村村民，职业构成复杂，治安、卫生状况等相对较差，形成了很多治安和社会管理隐患。
　　上述特点显示，“城中村”虽然在行政隶属关系上已经作为城市的一个社区，但它有明显区别于原城市中的街道居民区，还没有完全融入城市经济与社会生活，并带来了一系列经济社会问题。城中村影响了城市化的质量，是城市持续发展和社会进步的不利因素，由于城中村不仅是一种居住形态，同时也是一种社会形态，因此，改造城中村不仅是实现城市物质形态现代化的需要，是实现城市社会结构和社会管理现代化的需要，同时也是改善城市环境和社会治安的需要。从这个意义上讲，“城中村”面临着改造、转型的艰巨任务。
　　
　　二、“城中村”存在的主要问题
　　
　　随着城市化的不断深入，“城中村”与所在城市的矛盾日益突出，负面作用越来越大，对城市的持续发展和社会进步带来了严重影响，主要表现在以下几个方面。
　　
　　(一)“寄生型、外生式”的村集体经济问题[3]
　　“城中村”集体经济以第三产业尤其是纯土地出租、物业租赁为主业，经济收入依赖于房屋租赁收入和土地开发补偿金，是典型的“寄生型、外生式”经济。同时，依靠纯土地出租等外在的经济增长点维持生存，收益量完全依赖物业出租的数量和租金水平，容易受城市政策、物业供给等外在因素影响。村民委员会全面负责村民生活，包括福利以及外来人口管理等，这样的管理模式导致了村民“寄生型”的生存动态和心理状态。由于我国农民缺少受教育和培训的机会，文化素质和知识技能低下，他们在社会上的竞争能力十分有限，所以“城中村”村民就业能力低且门路少，成为“客观剩余劳动力”。部分村民靠房屋租赁收入维持生活，甘愿做“主观剩余劳动力”，过“食利寄生”的生活，成为“寄生型村民”。令人担心的是，如此下去，无论是集体还是个体的经济活力、发展能力都会受到极大的限制。
　　
　　(二)村民社会保障弱的问题
　　由于“城中村”和真正的城市管理是两元体制，从而导致“城中村”和城市管理政策的错位。城市实行的是高补贴、高就业的社会保障制度，即有了城市户口就可享有就业机会及养老、医疗等一系列社会保险与补贴，而农村实行的是以群众互助和国家救济为主体的社会保障制度，其保障水平明显低于城市。在城乡分割的二元政策体制下，土地是国家赋予农民社会保障的载体，然而在城市化进程中，由于征地权的滥用(主要是没有严格区分公共利益和非公共利益)，以及没有妥善处理失地农民的安置问题等，导致失地农民既丧失了拥有土地所带来的社会保障权利，同时又无法享受与城市居民同等的社会保障权利，使得失地农民成为既有别于一般农民又不同于城市居民的边缘群体――弱势群体，失地农民面临着极大的社会风险[4]。同时由于我国社会保险起步较晚，目前还没有形成一个健全的社会保障机制，农民社会保险没有建立，购买保险意识也不强，因此，目前的社会保障机制并不能很好地解决失地农民的基本生活保障，逐步失去耕地的“城中村”村民在教育、医疗、卫生、社保等方面仍还保留着原来的模式，“村民”离真正意义上的“城市居民”距离还很遥远。
　　
　　(三)社会治安及环境问题
　　“城中村”的人口构成十分复杂，主要来自三个方面：一是当地的原有“村民”；二是租用“城中村”村民住宅的城区市民；三是外来人口。“城中村”成为村民、流动人口和城市居民的混合社区，尤其是成分复杂的大量外地流动人口的涌入，加上管理的滞后，使“城中村”的社会治安问题十分突出、复杂。特别应当指出的是，由于租金低廉，“城中村”容易吸引外来人口，出租房中聚居了大量缺乏有效管理且职业构成和宗教信仰十分复杂的人员，因此可能成为滋生“黄赌毒”的温床和违法事

件发生的策源地，这种状况的存在制约着城市的健康发展。长期以来，由于基础设施不配套，管理难度大，村庄内部及周边环境脏、乱、差，再加上部分市民和大量外来人口的入住，小企业、家庭作坊的开办，导致污水横溢，垃圾乱倒，环境污染严重，社会治安和环境问题一直比较突出。同时由于他们并非是本村村民，他们的婚育及子女教育等诸多问题无法解决，这也给当地部门带来了诸如计划生育管理等多方面的压力。
　　
　　三、解决“城中村”问题的对策建议
　　　
　　上述问题的存在，给“城中村”的改造带来了很大的压力，致使“城中村”改造已成为全国性的城市化发展所面临的难题。鉴于此，笔者认为应采取以下措施来解决这些问题。
　　(一)构建“城市一村民一开发商”的利益均衡机制，以推动“城中村”的改造，同时壮大集体经济[2]。
　　在目前城中村的改造与建设中，如何实现各改造主体(政府、农民、开发商、低收入租房者)的利益共赢，实现城市主人的共生共荣是摆在城市决策管理者面前的难题。在这种背景下，应该研究在发挥市场配置资源的基础性作用的同时，发挥政府在各改造主体利益博奕间的调节作用，提出城市可持续发展条件下的改造对策，指导我国现有城中村问题科学合理解决。“城中村”村民出租屋经济收益的保值乃至可预期的增值成为“城中村”改造的理论起点。由于资金的问题，吸引开发商进入成为“城中村”改造的必然选择。作为改造主体的开发商和被改造主体的村集体及村民均应当是受益主体，政府则作为“城中村”改造“公平、公正和效率”的维护者、监管者和仲裁者。改造的核心是在政府兼顾村民和开发商利益的基础上，明确各方职责，由“政府―村民―开发商”参与协商并制定“城中村”改造规划，由政府职能部门监督执行，并规范和监管村民及开发商的行为。根据“城中村”周边城市功能类型进行个性化规划设计，设计既保留出租屋壮大集体经济，又兼顾开发商收益成为实施的核心。
　　
　　(二)通过智力支持和教育补偿改善村委会。提高村民的素质
　　通过“智力补偿”，加大对村委会成员进行现代资产经营管理和相关法律法规的培训，硬化考核标准，把通过培训作为任职条件。村集体租赁收入以村民福利形式在村民中的再分配并不能促成集体资产的持续增值，部分“城中村”将征地补偿金按“村民人头”均分更不利于集体经济的长远发展。鉴于此，应建立“资产资金咨询管理中心”[2]注重对相关专业人才的培养，对“城中村”集体资产运营和征地补偿金加以指导，通过集体资产的持续盈利可以加强村务管理和村民福利事业建设。
　　可以借鉴广东省广州市黄浦区投资对村民进行大范围的素质教育培训工作的先进经验，增加“城中村”村民受教育和培训的机会，对村民进行有针对性的知识技能培训，激励村民学习工作技能，提高他们的文化素质和知识技能，引导他们参与市场就业。
　　
　　(三)给予“城中村”村民社会方面一定的优惠政策
　　“城中村”居民应在入学、参军、医疗、社会养老保险，尤其是城市低保等方面享受与城市居民同样的待遇，使“村民”变成真正意义上的“市民”。四川省成都市出台了《成都市征地农转非人员保险办法》，这意味着成都市“城中村”失地农民已被纳入城镇社会保障体系，享受与城市居民同等的社会保障待遇。这是一个很好的借鉴。政府应通过劳动与社会保障部门出台失地农民社会保障政策，特别在失地农民就业方面，政府应制定失地农民就业政策，对这部分人群应特别关注，把他们的就业问题与城市下岗失业人员的再就业放在同样重要的位置对待，积极引导他们从事二、三产业发展，创办社区服务，纳入劳务输出统一规划，进行培训、中介，千方百计为这部分人创造就业机会。对暂未就业且有就业愿望的人，有关劳动保障部门发给《再就业优惠证》，享有与城市下岗工人一样的就业优惠政策。社会保险部门应制定有关政策，允许村民参加城镇职工社会保险。社保部门应在审核同意后，村集体经济根据自身实际，按照一定的比例向社保机构缴纳养老保险、医疗保险等社会保险费，并按规定逐月续交。
　　
　　(四)加大对“城中村”流动人口的管理力度
　　应联合公安、城管、教育、计生等有关职能部门，制定相关登记和定期审查制度，加大对“城中村”中流动人口尤其是外来人口的管理，解决外来人口出具证明困难、子女入学无人管的状态。在确保党的核心领导、村民委员会主导地位的同时，组织带领外来居民参与建设互动，实行民主管理，以激发“以外管外”积极性。与用人单位建立起联系协商制度，以较好的用人环境、工作环境和生活、学习环境留住外来骨干力量，发挥他们在组织带领外来居民参与自我管理、自我教育、自我服务、自我监督上的重要作用。突出服务功能，以人性化服务主导管理，给外来人口提供生活便利，提供求学、求医、劳动保障等优惠政策。同时要重视他们的劳动贡献，尊重他们的创业成果，关心他们的就业、培训和发展等。要大力宣传同驻共建理念，鼓励、引导单位(企业)关心、关注外来人口，让外来居民共享资源特别是公共资源。
　　
　　[参考文献]
　　[1]谢志岿．化解城市化进程中的“城中村”问题[J]．特区理论与实践，2003，(8)．
　　[2]闫小培，魏立华，周锐波．快速城市化地区城乡关系协调研究一以广州市“城中村”改造为例[J]．规划研究，2004，(3)．
　　[3]黄西勤．罗湖区“城中村”改造的问题与对策[EB/OL]．http：//www．szlh．gov．cn／lhzx/jjllyth/jjfzllyt/36614．shtml/2007-12-10．
　　[4]鲍海君，吴次芳．论失地农民社会保障体系建设[J]．管理世界，2002，(10)．
　　
　　[责任编辑：荷　叶]

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