规章清理“运动化”背后
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作者: 王锡锌
编者的话
近期国务院办公厅下发《关于做好规章清理工作有关问题的通知》,启动全国性规章大清理,以确保实现到2010年形成中国特色社会主义法律体系的目标。但规章清理行动为什么总是事隔若干年后就要轮回一次,其背后的深层原因是什么,如何摆脱“运动化”轮回,值得深究。
规章和红头文件的清理,其实已经是一个“跨世纪”的运动。过去十多年来,规模较大的至少包括上个世纪90年代初为了实施行政诉讼法而进行的清理、为了落实中国加入WTO承诺而进行的规范性文件清理以及近年来为了实施行政许可法而进行的规范性文件清理等等。
但是,似乎每一轮规范性文件的清理,都难以摆脱“运动化”的轮回:为特定目标、在给定期限内、以各种形式上的数字为考核指标进行清理;清理运动结束,规章清理的制度化、程序化自我纠错和日常自净机制并没有改进;于是被“清理”掉的规章和红头文件,在运动过后又以各种各样的形式重返公共生活舞台,大有“野火烧不尽,春风吹又生”之势。
如果这一轮清理不能在短期“治标”之外,追问问题根源并在体制和程序变革上发力“治本”,我们没有理由对清理、再清理的运动做出过多期待。
规章利益化应成为清理的首要目标
这并不是说清理本身不重要。但更重要的是要搞清楚规章和红头文件之乱的根源。
在每一次规章清理运动中,所针对的情形通常有三个方面:第一,原有规章不再适合新的实际情况;第二,原有规章与新颁布的法律、法规等相抵触;第三,规章在法的形式和外衣下,实质上固化了地方利益和部门利益,侵害了公民、法人和其他组织的合法权益。这其中,最主要、同时也是最难清理的,其实是第三种情形。
众所周知,规章和规范性文件往往是政府行政活动的直接、具体的依据。“依法行政”很大程度上是“依规章行政”。由行政机关制定的规章和各种规范性文件,在数量上远远超过了立法机构制定的法律。同时,这些数量众多的行政规则,对个体和公共利益设定和配置有更直接、更紧密的利害关系。因此,坚守住规章和规范性文件的“合法性底线”,已经成为当前防止“依法行政”走形走样的关键。
规章和红头文件之乱背后,其实是地方和部门对利益的顽固坚守。利益化――追求利益、固化利益、维护既得利益,正是规章和红头文件之乱的根源所在。在利益驱动下,违法的、损害公共利益的规范性文件,如韭菜一般割而复生。如果制度上缺乏对规范性文件制定权行使的有效制约,事后的清理,或许可以收扬汤止沸之效,却无釜底抽薪之功。
改变政府“话语――决策权”的垄断
立法“利益化”,其实并不仅仅存在于规章和红头文件层面。在法律和行政法规层面,也可以看到利益化印迹。这是因为,在职能主义政府组织结构和立法权行政化、部门化的框架下,中国的行政法制发展,始终带有行政主导色彩,其后果最集中地表现在两个方面。其一,管理权挤压公民法人的合法权益,比如《土地管理法》、《治安管理处罚法》等等,对行政权能规定充分,而对这些权能活动的程序条件和约束则能简化的尽量简化,甚至虚化。其二,法律打架。许多管理事项由多部门“齐抓共管”,于是乎各相关部门都努力通过立法强化本部门的权力和利益,尽可能虚化甚至规避应尽职责。法律层面的问题不解决,规章之乱不仅有动力而且有依据,清理效果只能事倍功半。
其实,不论是制定法律还是制定规章和红头文件,本质上都涉及到公共政策制定。在许多公共政策制定过程中,长期存在着政府对权力和话语的垄断。中央一直强调 的“公众参与、专家论证、政府决策”体制,并没有得到有效落实。实践中,公众和专家的角色不断被挤压,甚至被“符号化”,立法和决策过程行政权力一枝独秀。
改变这种政府在规章制定中“话语――决策权”的垄断结构,关键是要充实公众和专家的权利,使他们能够在规则制定的利益博弈中真正制约立法利益化冲动。近年来,规章制定过程中专家论证、公开征求意见等形式都已经得到运用,但实践也反映出很多问题,其中最主要是信息公开不充分以及公众和专家参与的有效性机制缺失,这导致许多参与成了“掺乎”。
建设法律体系“自净机制”
源头治理是治本之策,但从现时的情况看,完善制度化、日常化的规章“自净机制”,乃是当务之急。
制度化、日常化规章清理机制的首要目标,应该是建立法制系统的“自净机制”。所谓“自净”,绝不仅仅指制定部门自查自纠、内部清理,而是指审查监督部门、受特定规章影响的当事人以及社会组织和公众,可以通过各种法律程序,对可能有问题的规则进行质疑,从而使法律体系获得自我净化的功能。毫无疑问,这种自净机制的核心,就在于鼓励和保障当事人和公众对规章进行监督的机会和权利。
目前,我国对规章和规范性文件的监督,主要是通过事后的备案制度进行,但因为这主要是在政府系统内部进行的,而且受制于备案审查部门有限的资源,大量问题其实无法通过备案审查而得到纠正。(作者为北京大学法学院教授)
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