国家决策的适度人数
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作者: 贾西津
人民代表大会制度被视为中国特色民主的重要内容。《人民日报》理论版2月2日以专题总结道:“坚持和完善人民代表大会制度是我国社会主义政治文明建设最为重要的内容。”
中国的宪法中,人民代表大会可谓是人民的性命相托。它有权决定我们生存的规则,包括修改宪法自身;决定我们的政府、包括军事的组成;决定政府怎么花钱,我们交多少税,经济和社会什么发展目标,怎么建制省、自治区和直辖市、特区,要不要发动战争……
另一方面,人民代表大会的实际作用有待加强。
两个小时决定国家预算,代表在没有看懂预算报本时就举手表决的局面,也说明民主决策不是一个意识形态问题,而是一个决策科学问题。
正如社会学做问卷调查,什么调查规模,需要抽取多少样本,有统计学规律。不合适的抽样,任何调查结果都是没有意义的。人民代表大会作为民主决策的方式,也有其决策科学的规则。代表产生的程序,代表大会的人数,是否符合民主决策的科学,是其决策代表性和有效性的前提。
中国第十一届全国人民代表大会代表2987名,另外具有参政议政职能的全国政协委员还有2235名。以笔者看来,这样的规模远远超出有效民主决策的范围。如果全国人大代表人数减至目前的1/4以下,可能会有更好的效果。
有效民主决策需要适当的决策人数
纵观不同民主制度下,民主决策机构中的人数有一定的共性规律。例如,在国家层次,实行总统制的美国参议院100人,众议院435人,共535人;俄罗斯联邦委员会(上院)168人,国家杜马(下院)450人,共618人;半总统制的法国参议院343人,国民议会577人,共920人;波兰上院100人,下院460人,共560人;实行议会制的印度上院250人,下院最多552人(目前545人),共不超过802人;加拿大参议院105人,众议院308人,共413人;澳大利亚目前参议院76人,众议院150人,共226人;德国联邦议会612人;英国略有不同,平民院是人民的代表机构,有646人,具有荣誉性质的贵族院(上议院)定位于第二议院,作为平民院的补充和支持,包括终身贵族、法官、主教和92个选留世袭贵族在内的743人之多,超过了平民院。
在省和地方层次,加拿大各省和地区的议会人数从18人到125人;澳大利亚的省和地区议会人数在17人到93人;英国北爱尔兰议会108人、苏格兰议会129人、威尔士议会60人;美国类似,州议会一般在几十到上百,城市和地方议会很多不到10个人。欧盟议会作为国家间的民主代议机构,代表人数也并未因所代表人数之多而显著增长,其议员共785人,其中名额最少的马耳他只有5名,最多的德国有99名。大体看,具有一定人口规模的国家中人民代表的人数规律,在国家(乃至国家之上)层次以百计,州或省层次以十计,城市或镇约在10人上下;国家立法机构的代表人数,在500人上下比较普遍。
各国的人口数相差甚远,国情千差万别,民主模式也多种多样,为什么民主代议机构中人民代表的数量却大体相仿呢?这涉及决策科学和民主的技术问题。一方面,民主授权的事项越重要,越需要一定的代表人数,来保证决策的民主性,比如再小的国家,国家议会也不可能只有几个人。丹麦人口543万,是美国的1/60,印度的1/240,但其议会仍有179名代表。
另一方面,决策人数的增多无疑会给有效决策增加困难,所以几乎不会看到一个成千上万人的决策实体。美国从最初13个殖民地的代表到1929年众议员增长到435名后,就决定不再随人口增加扩大议员总数,其原因即发现规模再扩大将给有效决策带来困境。因而,代表人数和民主决策具有重要相关,没有一定人数不能体现民主性,但并非人数越多越民主,超过适宜规模的人数增加反而削弱代表团科学的民主决策性能。对于一个国家层次的人民代表群体,50人肯定比5人好,500人可能比50人好,但5000人肯定不如500人。
减少委托――代理偏差
目前,人民代表大会的选举模式是:在乡、镇、民族乡,以及市辖区、不设区的市、县、自治县两级政府层次,人民代表大会的代表由选民直接选举;设区的市、自治州,省、自治区、直辖市,以及全国人民代表大会的代表,由下一级人民代表大会选举。同时,县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会,作为人民代表大会的常设机构。可以看到,全国人民代表大会的代表的产生,经过了三级或者四级间接选举;全国人大常务委员会则经过了四级或者五级间接选举。
经济学有一个广为人知的“委托-代理”理论,揭示了作为管理者的代理人会偏离作为所有者的委托人之现象,经济学家们发展大量模型试图优化企业管理中的代理人机制。但无论怎样优化,委托人与代理人之间的差异永远是存在的,它也是社会很多领域都能看到的现象。
现代代议民主,选民与代表之间也是一种委托-代理关系。选民是国家权力的真正所有者,而事实上的管理权是由代表行使的,代表在多大程度上能“代理”权力所有者的意志呢?代议民主中的“委托-代理”关系一定不可避免,因此,对选民之选举权的严格保障,对代表代理期间的公开机制、舆论机制、选民参与机制、倡导组织压力机制、罢免机制,以及保留部分直接民主的机制等等,都是为了弥补代理人可能存在的问题。
每一次选举都意味着一次委托-代理关系的产生,可称为“代表性折损”;二次的委托-代理就可能对所有者意志造成显著偏离;而多次叠加的委托-代理关系,几乎使最终代理人的行为与所有者意志之间失去关联。可知多次间接选举对民主的损伤是极大的。
1979年通过的《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》设计了间接选举的选举模式,或许考虑到在地域广大的中国直接选举的技术性问题,当时对委托-代理问题的认识也没有现在这样清晰。
串联选举是当前的选举模式,下一级选上一级,一级级选上去,是接力棒的模式,越向上的间接链条越长,代表性折损指数增长,人民授权的合法性越弱。而并联选举指将不同层级的代表名额均直接划分到投票选区,各级代表获得民主授权的合法性都直接来源于选民,只是不同层级代表的选民数比例不同而已。
从串联选举到并联选举,看似同样产生一个人民代表大会,民主的效力却会截然不同。串联选举的选民授权是间接的,每一环依赖下一环,代表性环环减损,合法性层层降低;并联选举则每一级获得的选民授权都是直接的,某一方面的问题不至影响其他地方的“电压”,授权有力,合法性强,有助于代表得到人民信任,民主对政权、稳定、秩序的好处才能体现出来。
具体说,目前最高直选层次在县区(县级市)级,2006年底中国全国行政区划单位省级34个,地市级334个,县区(县级市)级2860个,假如全国人大代表缩减到目前1/4,约750人,那么平均一个地市划分为两三个选区,或者三四个县区划为一个选区,就可以做到每个选区由选民直选一名全国人大代表。
此外,缩减人数规模也有利于代表专职化和工作方式的专业化,有利于探索更充分的选举竞争机制。
争论是要“西方式民主”还是要“中国式民主”,其实是一个假问题,比如美国就不是“多党制”,英国就不是“三权分立”,每个国家的民主都是在自身国情的基础上发展起来的;任何一种民主模式也不是一个动作可以完成,民主需要程序、科学、实践。我们用口号对待民主,很简单,但“民主”却不会产生它应有的养分来反馈我们。所以,在争论中国的民主还是西方的民主更具优越性之前,先让我们认真对待自己的权力,把中国的民主做真。
(摘自《南风窗》)
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