财政支持新农村建设中的难题及破解

来源:用户上传      作者: 徐小军　屈耕乾

　　摘要：现有财税体制造成基层财力紧张、支农资金分散等问题，成为财政支持新农村建设实践中亟待破解的难题。只有整合支农资金，理顺财政支持新农村建设的资金渠道；调整现有财税体制，增加县乡可用财力；开征新农村建设专项资金，财政支持社会主义新农村建设才能真正取得实效。
　　关键词：社会主义新农村；财政支持；难题；破解
　　中图分类号：F812.8　文献标识码：A　文章编号：1004－1605(2007)12－0082－03
　　
　　建设社会主义新农村是一项系统工程，需要全社会的共同参与。认真履行公共财政职能，全力促进新农村建设是政府工作的题中应有之义。但是，推进新农村建设政府不能、也没有能力大包大揽，财政的作用只能是扶持和引导。因此，如何处理好政府与市场、财政投入与农民投入、农民力量与社会力量的关系，创新财政支农机制，使财政支农资金发挥更大的效能，是当前迫切需要研究和解决的问题。2006年下半年，笔者在泰州市(包括靖江、泰兴、姜堰、兴化四个县级市和海陵、高港两个区)范围内对新农村建设、特别是财政支持新农村建设过程中遇到的难题和重点问题进行了广泛的调研，听取了各市(区)农工办、财政局和有关乡镇党委政府及财政所等各方面的意见，并进行了深入的分析思考，提出几点较为简要可行的政策建议，以期为省以下财政支持新农村建设工作提供一个清晰的思路。
　　
　　一、财政支持新农村建设过程中存在的难题
　　
　　1、县乡财政困难，可用财力有限。县乡两级财政目前尚属于吃饭财政，市级财政普遍困难，能够投入到新农村建设项目的资金十分有限，县乡财政有限的财力除了发放工资外，无力增加医疗、公用事业、公共基础设施建设和“三农”的投入。特别是兴化里下河地区和黄桥老区的一些乡镇，正常运转的财力都难以保障，落实工程配套资金更是难上加难。兴化财政收入在500万元以下的乡镇有21个，占乡镇总数的3/5，最低的周奋乡只有52万元。黄桥老区的大泗镇镇干部工资已拖欠了三四个月，乡财政一下子拿二三百元钱都比较困难。乡镇财政如此脆弱，根本无力落实配套资金，更谈不上引导新农村建设。乡镇可用财力太少主要有两个方面的原因，一是乡镇企业改制后，乡镇企业不再向乡财政上交利润，乡财政只能靠财税结算分层获取一点收入；二是由现今的分税体制决定的。1994年分税制改革的结果是财权上收，事权下放。由于较稳定和较好的税源都由地(市)级以上逐级上收，县以下所剩无几，到乡镇一级几乎没有什么税源和稳定的收入。从2003年起，几个主体税种实行省、市、县共享，并且提高了对县一级的上划比例。县级政府从国税中得到的分成比例，增值税从25％降到20％；县级政府从地税中得到的分成比例，营业税从100％降到50％，个人所得税从50％降到15％，企业所得税从50％降到15％，城市建设维护税从70％降到50％，加之取消农业税，使县级和乡镇的财源更趋薄弱。
　　
　　2、财政支农资金使用分散，部门分割，难以形成合力。近年来，随着经济的发展，财政实力的增强和国家对“三农”问题的重视，各级用于农村、农业上资金投入并不少，但问题在于政府用于农村、农业投入的资金分散在各个部门，如开发部门有国家农业综合开发项目资金、发改委有国家优质小麦基地建设资金、国土部门有土地复垦整治专项资金、水利部门有圩区治理专项资金、林牧部门有国债林业项目专项资金、农业部门有国家优质粮食生产基地专项资金等一系列大小项目有几十个，各部门都掌握一定规模的财政资金，并拥有预算的分配权，建设内容零星分散，有的严重重复。即使在同一部门内部，支农资金也不能有效集中。这种“九龙治水”的格局严重肢解了财政职能，使支农资金的使用难以形成合力。
　　
　　3、财政支持不分轻重缓急，使用效能得不到最大发挥。由于财政支农资金分散在各部门，而各部门都想为新农村建设办点实事，往往从本部门的角度、职能特点出发下达与之有关的项目资金，结果造成基层想办的事情上面的钱给不足，眼前还没必要办的事情上级有关部门却要求资金落实到位，不分轻重缓急。如，体育局对每村支持1.8万元建一个篮球场，文化部门要求每镇都要建500平方米藏书1万册以上的文化馆场。这些项目是由上面给钱，基层干部群众理应高兴，但事实上这部分钱没有用到刀刃上。眼前农村迫切需要解决的是环境整治、村道建设、危桥改造等与农民生产生活密切相关的问题。同时，大部分行政村没有自己的村部、没有卫生室，村干部召集群众开会议事没有场所，农民感冒发热没地方就近看病。这类问题，上级财政部门却没有项目资金帮助解决。另外，在调查中我们了解到，目前我国实行的农业三项补贴在我市所起的作用并不明显，一方面由于我市人均耕地少，每户只得几十元钱直补，根本激发不起大家的积极性，另一方面由于农资价格上涨抵销了这部分补贴。如果这部分钱集中起来也是一笔不小的数字，可以集中力量办大事，更好地发挥它的效能。所以，农村基层干部不理解的是，一方面起不到多大作用的三项补贴要发给农民，另一方面农民不愿缴的水费、医疗保险费等各项费用却要求村干部各家各户向农民征收。
　　
　　4、财政支持不能从各地实际出发区别对待，难以做到公正公平。在财政支持新农村建设的过程中，不顾实际，“一刀切”的现象也一定程度上存在。比如，大部分支农项目并没有根据各乡各村的经济状况区别对待，而是按统一标准进行分配，经济发达的乡镇与薄弱的乡镇在项目资金的安排都差不多。再比如，对农村的转移支付是每村8万元，但要求是标准村，即每村2500人，而兴化农村相比较而言地广人稀，即使合并后的行政村，有许多也达不到2500人，因而所得到的转移支付也不足8万元。而这转移支付中包括对困难户、五保户的救济和村干部的工资，由于总数少，村干部的工资也就很低，甚至发不全，往往导致村干部的流失。大垛镇23个行政村原有村干部99人，现已有9人辞职。昌荣镇13个行政村中，有4个村的主要负责人辞职。
　　
　　二、破解财政支农难题，进一步推进新农村建设
　　
　　1、整合支农资金，理顺财政支持新农村建设的资金渠道。目前，财政支农资金效率低下，根本原因在于支农资金是通过各个部门、分口垂直下拨的，在这个过程中难免有“跑、冒、滴、漏”和交叉重复。很多专项资金是随意性的、不透明的，存在暗箱操作问题。因此，要提高支农资金的效率，从老百姓的需要出发，集中力量办大事，必须从根本上改变财政资金使用部门分散的问题。整合财政资金应从中央、省开始，严格推行财政支农资金“打包”下发制度。但介于目前从上到下还没有一个有效的协调机制，整合资金无法走向制度化、规范化的情况下，只能维持现有资金分配使用格局不做大的调整的前提下，能整合多少算多少。所

以，要充分发挥地级市财政的协调和统筹作用，建立县级支农资金整合平台。在不改变原有资金的用途、审批权和管理权的前提下，按照“渠道不乱、用途不变、各负其责、各记其功”的原则，将分散在各部门的专项资金集中捆绑，向新农村建设试点村倾斜，形成合力，提高资金的使用效益。另外在上级有关部门推进实事工程过程中，进一步加大投入，尽可能考虑一些落后地区基层的承受能力，减免有关的配套资金。
　　
　　2、调整现有财税体制，增加县乡可用财力。在现有分税体制下，几个主体税种实行省、市、县共享，在税收分成上县以下所占比例较小，往往导致县以下财力增长与收入增长不同步。2005年兴化一般预算收入中的税收收入4.15亿元，占剔除一产后GDP的3.65％，姜堰是3.99％，泰兴是4.16％，靖江是5.22％。而乡镇一级根本没有稳定的税收收入来源，只能靠财税结算分成获得一点可用财力。由于县乡可用财力较少，必将导致对上级支农资金的配套上大打折扣，甚至许多乡镇无力为之配套，从而不能很好地发挥财政支持新农村建设的效能。因此，要增加县乡可用财力，充分发挥财政在新农村建设中的引导和支持作用，必须对当前的分税体制进行适当调整，降低各类税种上划比例，把主要财力留在县以下。另外，着力改革中央对地方的转移支付方式，核实县乡财政分享比例，做到缺口上移，财力下移。目前，中央对地方的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及原体制补助三种方式六种项目。可以考虑对存在问题较多，范围较广、种类繁杂的专项转移支付进行清理，将财力性转移支付明确分为一般性转移支付和专项转移支付两类，并持续扩大一般性转移支付规模，最终形成在总转移支付中以一般性转移支付为主，配合专项转移支付的转移支付制度。
　　
　　3、开征新农村建设专项资金，实现工业反哺农业。通过企业(工业)反哺农业的形式，扩大筹集建设社会主义新农村的建设资金来源，在税收政策上可以通过以下形式给予鼓励：一是建立社会主义新农村建设基金，对凡在农村办理工商登记的各类企业按一定比例征收社会主义新农村建设基金，并在计算应纳税所得额予以全额扣除；二是企业通过相关部门对农村的捐赠，用于农村基础设施建设，在年度企业所得税应纳税所得额10％以内的部分，经主管税务机关审核后，在计算应纳税所得额时予以扣除；三是个人通过相关部门对农村的捐赠，用于农村基础设施建设，经主管税务机关审核后，在计算个人所得税应纳税所得额时予以扣除；四是对企业按市场化运作投资服务于农村基础设施建设所取得的投资收益暂免征收企业所得税；五是对主要面向农村企业、个体工商户提供担保的信用担保、再担保企业所取得的担保业务收入暂免征收企业所得税和营业税。
　　
　　4、建立多元化投入机制，充分调动社会力量参与新农村建设。在新农村建设过程中，除政府投入之外，还需采取各种鼓励和优惠措施，吸引企业资金、私人资本、外资等多种形式投入农业、农村建设上来。在政府资金引导的前提下，充分发挥市场经济的作用，将农村的有关产业项目和改造项目，通过市场化运作解决资金短缺问题，从而发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。在调查过程中我们发现，许多镇村多途径筹集资金方面的做法值得推广。姜堰娄庄筹集新农村建设的资金的具体做法是：政府出一块、名人能人捐一块、老百姓自己拿一块，政府镶一块。对经济薄弱的村，娄庄镇党委政府的思路是，选能致富能人、私营企业主当村官，一方面可以带领农民致富，另一方面通过自身的财力在本村做些实事。这样的干部由于对村里有贡献，号召力必然就强。
　　
　　5、积极发展村集体经济，努力提高自身的“造血”功能。从当前新农村建设的实践来看，在先期的示范村中搞得较好往往是那些村集体经济实力较强的村组。因而在全面推进新农村建设过程中，各村在向上争取财政支持的同时，还不应忽视发展集体经济。一要积极化解村级债务，上级财政部门应考虑一些负债村组的实际情况，出台切实可行的化债政策，设立乡村债务化解奖励资金，帮助化解村级债务。二要立足农业进行产业结构调整，推进农业产业经营。三要盘活集体闲置资产，增加集体收入。对集体的机动耕地、荒地、荒湖、荒坡，对当前已被合并的村组资产，特别是闲置的有形资产，采取出租方式盘活闲置资产，由此增加集体收入。四要根据村组自身的地理位置、特色产业、历史基础等资源禀赋条件探索新的致富出路，比如通过建设专业市场、发展生态旅游或者出租房屋店面等方法增加集体和农民收入。五要通过招商引资发展村级经济。一方面可以围绕农业产业项目进行招商引资，另一方面也可以引进一些工业项目，但必须向乡镇工业园区集中，乡镇通过新增财力与村组分成，增加村级集体收入，从而调动村级招商的积极性。只有通过以上种种方法发展壮大村级集体经济，才能变上级财政“输血”为自身“造血”，从而为新农村建设提供源源不断的资金支持。
　　
　　责任编辑：钱国华

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