国家促进再就业政策实施中存在的问题及调整建议

来源:用户上传      作者: 秦　晗

　　党中央、国务院为解决我国下岗失业人员再就业问题，近年来陆续制定并下发了一系列文件，通过公益性岗位、社会保险、担保贷款、税收、规费等优惠扶持政策(统称为再就业扶持政策)促进下岗失业人员实现再就业。总的看，政策的执行效果是明显的，但在执行中也还存在一些问题，需要对政策进行适当的调整。本文在认真分析当前和今后一段时期就业形势的基础上，研究提出进一步完善就业再就业政策的意见和建议，探索建立具有普惠性和长效性、与社会主义市场经济体制相适应的就业政策体系。
　　
　　一、再就业扶持政策实施中存在的主要问题
　　
　　再就业扶持政策主要包括：社会保险补贴，就业服务补贴，公益性岗位补贴，小额担保贷款及微利项目贴息，行政事业收费减免，税收减免等。两年多来，这些政策对促进再就业起了很大作用，但实施中也遇到了一些困难和问题，归纳起来主要有七个方面：
　　
　　1．困难地区落实再就业资金压力大，造成再就业扶持政策不能完全执行到位
　　江苏省的经济发展南北差异很大，苏北地区财力十分困难，地方财政基本为吃饭财政，满足公教人员工资发放仍存在很大困难，落实各项再就业政策所需的资金不能完全到位。为帮助这部分困难地区贯彻落实再就业扶持政策，切实做好再就业工作，近年来省级财政加大了资金补助力度，重点用于苏北地区和黄茅革命老区的补助，规定对苏北地区和革命老区符合条件的社保补贴和再就业培训补贴，按省、市(县)1：1的比例，省财政承担50％的补助。即便如此，这些地方自身承担的50％也难以到位，据调查，2003年全省有6个县(市)未发生一笔社保补贴，到2004仍有1个县未发生社保补贴，影响了再就业扶持政策的贯彻落实。
　　
　　2．社保补贴政策未能完全落实到位
　　2004年江苏全省被商贸、服务型企业吸纳和在社区公益性岗位就业的下岗失业人员有10．99万人，而其中享受社保补贴政策(含公益性岗位社保补贴)的为6．54万人，占59．5％。造成社保补贴政策落实不到位的原因：一是“先缴后补”的政策规定手续繁琐，企业需要先垫付资金，从缴纳保险费到领取补贴需要3个月或更长的时间，一定程度上制约了企业的积极性；二是企业用工行为不规范，不与下岗失业人员签订正式的劳动合同，下岗失业人员的合法权益得不到保障，无法享受社保补贴政策；三是社会保险尚未做到全覆盖，企业特别是个体私营企业将参加社会保险看成是企业的负担，整个企业都不参保缴费，使得该享受社保补贴的下岗失业人员也兑现不了。
　　
　　3．再就业培训补贴的标准难以确定
　　关于培训补贴物价部门只核定培训的每课时收费标准，大量的实习费、材料费及培训课程时间的长短等没有核定依据，培训补贴标准没有上限，财政部门在审核拨付培训费时难以掌握。根据对各地的调查显示，有的地方培训标准高达3000元／人(汽车驾驶培训)，即便是较常见的电焊工培训也超过1000元／人，其主要原因就是电焊材料价格高而又没有相应标准。又如电脑培训一个月收费300元，如延长培训时间到3个月，培训补贴标准将达到900元／人。由于没有相应的政策依据，核减培训经费会引起下岗失业人员的不满，财政部门只能按实拨付培训经费，高额的培训费用给再就业资金带来压力，造成近几年江苏省的再就业培训费用和人均培训标准每年都有较大幅度的增长。
　　
　　4．小额担保贷款发放进展缓慢
　　截止2004年底，江苏全省自主创业、自谋职业的下岗失业人员已达17．54万人，其中仅3417人享受了小额担保贷款，贷款金额6366万元。全省各级财政投入的近2亿元的担保基金规模，按照1：5的放贷比例，人均2万元的额度放贷，可发放担保贷款10亿元，为5万下岗失业人员提供担保，而目前实际发放贷款的比例仅为6．4％，享受人数的比例为7％。小额担保贷款进展缓慢的主要原因：一是管理体制不顺，从上到下，职能交叉现象严重，不利于工作的正常运转；二是经办银行积极性不高，怕承担风险；三是贷款额度偏小，对个人吸引力不大；四是受门槛高、手续繁琐、反担保等条件的制约。
　　
　　5．税收减免政策有待于进一步完善
　　由于国家对税收减免额度没有上限规定，导致一些人受利益驱动，想方设法钻政策空子，把原有企业通过更名、改制、合并、扩建等方式改头换面，成为享受再就业税收减免政策的企业。据调查，曾经有一些营业收入在几百万甚至上千万的企业也作为个体工商户享受下岗失业人员的税收减免政策，造成了国家税收大量流失，违背了政策制定的初衷。
　　
　　6．《再就业优惠证》的申领审核把关不严
　　《再就业优惠证》是享受再就业扶持政策的重要依据，由劳动保障部门负责发放。部分地区为了追求优惠证的发放数量，完成发放任务，造成优惠证发放失控，不属于领证范围的也通过种种渠道获得了优惠证。在对地方的检查中，发现有的地方上至60多岁的退休老人、下至不足20岁的技校毕业生，都领到了优惠证。由于缺乏相应的管理监督制约机制，企业和个人为了谋取私利，骗取、购买、转租、冒名顶替使用优惠证的现象时有发生，以下岗失业人员的名义明目张胆的逃避各种税费，不该享受国家的各种优惠政策也享受到了，给社会经济秩序带来了危害，使国家税费收入大量流失。
　　
　　7．再就业扶持政策的宣传还不够深入
　　再就业扶持政策涉及到方方面面，内容很多，虽然江苏各地通过新闻报道、现场咨询、张贴资料等方式做了大量的宣传工作，但仍然不够深入到位，一些企业、下岗失业人员对具体的政策内容不了解或了解不全面。有的下岗失业人员不知道怎样申请办理再就业优惠证，不知道凭再就业优惠证可以进行免费培训，不知道自己从事个体经营可以享受社保补贴和税费减免。宣传的不到位影响了再就业扶持政策的落实，也影响了再就业工作的开展。
　　
　　二、对各项再就业政策进行调整完善的政策建议
　　
　　“十一五”期间，江苏就业再就业形势仍十分严峻，劳动者充分就业的需求与劳动力总量过大、素质不相适应之间的矛盾仍将存在。主要表现在：劳动力供给总量持续增长，劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾同时并存。城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移速度加快同时出现。新成长劳动力就业和失业人员再就业矛盾相互交织。市场导向就业机制尚不完善。因此，要实现充分就业的目标，就必须进行调整。根据国家文件规定，各项再就业扶持政策执行期限暂定到2005年底。在政策到期后是否延续，哪些方面需要进一步完善，如何结合今后一段时期的就业再就业形势建立促进就业的长效机制，是当前迫切要解决的问题。
　　
　　1．关于政策到期后的延续或取消
　　中央是从2002年下半年开始下发关于再就业扶持政策的系列文件，而文件从中央到地方层层贯

彻落实需要一定的时间，因此各项再就业扶持政策是从2003年开始在地方实施，经过一年的起步阶段，2004年基本做到全面推开，各项再就业扶持政策的效应开始逐步显现。再就业扶持政策的落实，极大地促进了下岗失业人员再就业，对下岗失业人员转变就业观念，树立再就业信心以及促进就业的稳定性都起到了积极的作用。然而受多种原因的影响，一些扶持政策未能完全落实到位，仍有许多下岗失业人员未能及时享受到再就业扶持政策，特别是小额担保贷款和社保补贴、岗位补贴等方面还存在许多问题，如果停止了这些政策，对未享受到的下岗失业人员而言不公平，容易引发社会矛盾，影响再就业工作的进一步有效开展。目前一些地方国有企业改革正在全面推进，近两年还会有一些下岗失业人员走向社会，如果取消再就业扶持政策，将会影响到企业改革的全面推进，影响社会稳定。再就业工作是一项长期的工作，任务艰巨，应当长抓不懈，政府应该从长计议，保持政策的延续性，将现行的再就业扶持政策适当延期。
　　
　　2．关于享受人员范围的扩大或缩小
　　社会保障应该是无差别的保障，公民无论性别、年龄、职业、身份，都可享受国家的保障政策，不能因为个人的差异被排除在外，从理论上讲，再就业扶持政策应该覆盖到国家全体公民。受条件的限制，目前我国的再就业扶持政策还不能做到全覆盖，但是应该在尽可能的条件下做到广覆盖，使享受人员范围扩大，而不仅仅局限于国有企业的下岗失业人员。从江苏的实际来看，再就业扶持政策的享受对象范围在国家政策规定的基础上不断扩大，从国有企业扩大到集体企业，进而扩大到曾经是国有集体企业职工的下岗失业人员、“协保”人员，国有、集体企业关闭破产或改制时领取一次性安置费仍未再就业的人员，事业单位改制为企业的失业人员以及就业困难群体等。从近几年的情况来看，该政策的执行取得了较好的成效，一方面让各种类型的就业困难对象得到了国家政策的扶持，支持了就业再就业工作，维护了社会安定；另一方面也促进了原国有企业下岗失业人员转变观念，不再一味追求到国有企业实现再就业，而是积极自谋职业自主创业，就业渠道进一步拓宽。再者，随着我国企业改革的不断深入，纯粹国有经济成分的企业将越来越少，很多企业都将改制成股份制、私营、外资企业，如果再就业扶持政策的对象仍然限定在国有企业，享受人员的范围将越来越小，最终将体现不．了政策的支持效果。建议国家出台政策，在条件允许的情况下，将享受人员的范围尽量扩大。
　　
　　3．关于享受企业范围的扩大或缩小
　　近年来，江苏吸纳下岗失业人员再就业，享受扶持政策的企业范围不断扩大，从服务型企业扩大到劳动就业服务企业中的加工型企业和街道社区具有加工性质的小型企业实体，并进一步明确民营企业吸纳下岗失业人员同等享受相关政策。
　　目前国家规定吸纳下岗失业人员的服务型企业可享受税收优惠、社会保险补贴等政策。但是在实际执行中，由于缺乏相应政策依据，对服务型企业的界定难以掌握，有的服务型企业性质界定模糊或者根本不是服务型企业的，如服装厂、木材厂、酒厂等，拿着劳动保障部门一家出具的服务型企业认定证明，要求享受社保补贴，财政部门无法核定，只能按规定给予资金补助。建议国家财政、税务、劳动保障等相关部门联合出台政策，一是对服务型企业的界定进一步细化，比照享受贷款贴息的微利项目，将具体的服务型企业的类别逐一列出；二是服务型企业的认定证明由财政、税务、劳动保障三家共同出具，防止在政策执行中随意受人为因素影响。
　　当前的社保补贴和税收减免政策规定只面向服务型企业，不包括其他类型的企业，不少非服务型企业在吸纳下岗失业人员再就业方面也做出了贡献，但是却享受不到国家的政策扶持，对企业来说不公平，影响了这些企业的积极性，进而影响到下岗失业人员的再就业。建议国家出台政策，对非服务型企业特别是劳动密集型企业吸纳下岗失业人员就业的给予特定的政策扶持。
　　江苏省为解决下岗失业人员灵活就业、隐性就业问题，采取建立劳务派遣企业的形式，使之就业形式组织化和显性化，通过大力发展劳务派遣型企业和非正规劳动组织，以适应就业形式的多样化。由于劳务派遣企业和非正规劳动组织的法人地位、用人形式、社会保险、属地管理等问题缺少法定依据，有关方面的认识不尽一致：如劳动保障部门认为按照劳务派遣企业的性质，是为促进再就业服务的，应当属于服务型企业，要求将劳务派遣企业纳入社保补贴范围；而财政部门认为劳务派遣企业是一种不规范的企业用工形式，并不是一个企业经济实体，仅相当于劳务输出中介机构，不能享受社保补贴。国家应该针对劳务派遣企业的特性，出台相关文件予以明确。
　　
　　4．关于享受期限的确定
　　江苏省出台的文件对再就业扶持政策的享受期限做了延长，从只能在2002―2005年期限内享受，变为只要在此期间内再就业的，都可享受3年期限的社保补贴和税费减免；进一步降低企业享受扶持政策的门槛，变企业与下岗失业人员签订3年期合同才可享受政策为签订1年期限的劳动合同，即可享受相应期限的扶持政策。
　　由于现在企业用工形式多样，弹性就业、灵活就业、临时就业越来越多，签订3年以上的劳动合同难度较大，国家政策应适时调整，规定签订1年以上的劳动合同，即可享受相应期限的再就业扶持政策。
　　
　　5．关于税收减免额度的确定
　　目前国家政策规定税收扶持政策实行按比例减免，没有上限规定，造成一些企业和个人恶意逃税。建议国家实行按比例减免和限额减免相结合的办法，企业每吸纳1名下岗失业人员，减免税额最多不超过年人均工资的3倍。这样既保证让利于企业，增加企业招用下岗失业人员的积极性，又不至于造成国家税收大量流失。
　　
　　6．关于再就业优惠证的申领审核和追踪管理
　　针对因再就业优惠证审核管理不严而带来的一系列问题，国家应出台相关政策，要求财政、税务、工商、劳动等部门密切配合，严格再就业优惠证的管理，通过部门联席会等途径将优惠证的发放情况定期公布，互通情报。对不符合申领条件的，一律不得发放优惠证。对享受再就业扶持政策的经营户，应实行定期检查制度，进行跟踪管理，防止钻政策空子。要强化对冒用优惠证逃避税费行为的惩处手段，追回免缴的税费，同时加大经济处罚。对出租出借优惠证的下岗失业人员要严肃批评教育，并收回优惠证。
　　
　　三、统一城乡劳动力市场，建立促进就业的长效机制
　　
　　江苏省目前城乡统筹就业步伐进一步加快，农民工就业环境得到进一步改善。“十五”期间，国家和省发布了一系列文件，出台了一系列维护农民工权益、改善农民工就业环境的政策，取消了对农村劳动力进城就业的限制性政策和不合理收费。特别是2004年以来，国家和省提出了维护农民工的

权益、改善进城农民工就业环境所要解决的当前突出问题，以及旨在消除城乡分割、实现农民工平等就业的制度性改革指导原则。2004年江苏省级财政安排4000万元用于对农村劳动力转移培训补助和劳务输出奖励，城乡统筹就业试点取得积极进展，农民工社会保险制度初步建立，但仍有不少问题未解决：
　　一是城乡统一的劳动力市场尚未完全建立，农民的失业登记、职业介绍、政策咨询等工作还有待建立完善，还没有建立完整的农村劳动力信息资源库，对农村劳动力基本信息管理需要进一步加强；二是农村劳动力技能偏低与教育资源相对不足的矛盾突出。全省35岁以下农村劳动力中，具备高中以上文化程度的只占11％，随着高新技术产业发展对劳动力素质的要求不断提高，农村劳动力资源的技能素质和文化层次，越来越难以满足市场需求。江苏省已输出的劳动力中，接受过专业技能培训的比例还不到30％，培训基础设施薄弱、机构规模小、师资短缺、投入不足等问题，制约了培训数量的增加和培训质量的提高，难以满足市场对农村劳动力的培训需求。同时，由于输出人员跟踪管理的措施一时跟不上，外出就业的稳定性较差。
　　建议国家继续清理和取消针对农民进城就业等方面的歧视性规定和不合理限制。探索建立城乡统一的就业和失业登记管理制度。完善公共就业服务体系，全面推进公共职业介绍机构“制度化、专业化、社会化”就业服务。落实公共职业介绍机构免费为进城农民工提供政策咨询、就业信息、职业指导和职业介绍服务。建立农民工进城就业援助制度。积极培育以乡镇劳动保障所为依托的“乡镇劳务市场”，建立健全以劳动力资源调查建档、职业培训、职业指导、职业介绍为主要内容的乡镇劳动就业服务机构。鼓励、扶持和规范发展各级各类专业职业介绍机构和劳务行业协会。探索制定规范发展劳务派遣组织的扶持政策。坚持“统筹规划，分步实施，重点推进”的原则，以“网络互联，信息共享”为主旨，以建立健全劳动力资源库和用人需求库为基础，以确保网络运行和强化人员培训为重点，进一步加强劳动力市场信息网络建设。把目前已经建立的市、县两级劳动力市场信息网络延伸到乡镇。完善劳动力市场供求信息采集、分析、传递和发布制度，逐步实现城乡就业资源信息共享。
　　目前，需要国家就业政策进行扶持的对象涉及国有集体企业下岗失业人员、城镇其他失业人员、大中专毕业生、复员转业军人、被征地农民、农村富余劳动力等，这些人员分别属于劳动保障、教育、民政、农业等各部门管理，体制不顺，职能交叉，既管又不管。国家除了对下岗失业人员再就业有系统的政策扶持以外，其他各类人员的就业问题从上到下都没有具体规定，被征地农民的就业问题至今仍是个空白。各部门针对本部门的业务范围，制定了一些促进就业的办法措施，但是部门之间缺乏沟通联系，相互之间协调配合不够，造成政策缺乏系统性，各部门的政策之间不统一不平衡，交叉重复，易造成社会不稳定。国家应该将现行的再就业政策补充完善为就业政策，制定一个覆盖国有集体企业下岗失业人员、城镇其他失业人员、大中专毕业生、复员转业军人、被征地农民、农村富余劳动力等城乡各类人员的统一的就业政策，由一个部门牵头管理，其他各部门积极配合，各司其职，建立起我国促进就业的长效机制。
　　
　　(作者单位：南京大学公共管理学院)
　　责任编辑：浩宇

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