残疾人事业政策体系及建立的思考

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　　残疾人工作的社会化标志着残疾人事业的发展进入了一个新的发展阶段。本文试图通过对残疾人工作政策的历史和现实的总结，阐明政策对残疾人事业的源动力作用，以期通过残疾人事业政策体系的建立和完善，统一认识，形成共识，动员更广泛的力量，共同推进残疾人事业的深入发展。
　　
　　一、政策工作对残疾人事业发展的重要作用
　　
　　随着我国社会主义市场经济的确立与完善，随着我国政治经济体制改革的推进与发展，也随着社会主义民主与法制的进一步加强，残疾人工作呈现出了两大重要转变：一是从由残疾人为主组成的利益团体的组织行为向政府和社会行为转变；二是以抢救性的三项康复工作为主向维护残疾人的政治、经济、康复、教育及生活等全方位的权益转变。在这一新的形势下，仅仅依靠感情和关系这一原始的、狭窄的传统方式已不能适应残疾人事业发展，必须从依靠感情向依靠政策的方向转变。
　　（一）政策规范政府各部门及残联组织开展残疾人工作的行为。通过残疾人工作政策目标的设置和措施的落实，把错综复杂的残疾人群公共的社会问题从观念和行为上有效地纳入到统一的、有目的的行为上来。
　　（二）社会经济的快速发展与残疾人事业相对滞后引起的利益差别，使残疾人与社会的磨擦和冲突不可避免。残疾人事业的政策体系的建立，有利于政府和残联组织对残疾人工作中出现的各种利益矛盾进行调节和控制。
　　（三）建立健全的残疾人工作政策体系是残疾人真正实现“平等、参与、共享”目标的重要途径。一方面，政策对所有的适用对象一视同仁，一律平等；另一方面，政策的严肃性与权威性，可以保障残疾人的工作不因地方或残疾人组织的领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。
　　（四）政策是一种资源，是实现社会二次分配的重要依据。残疾人作为社会弱势群体的一部分，在社会的一次分配中，由于生理和心理的原因处于弱势地位。为了使残疾人事业与社会经济同步发展，为了使我国能真正实现全面小康，残联可以利用这个资源督促政府和社会在二次分配时充分考虑到残疾人的特殊性，依靠政策的正确实施，使残疾人利益得到适当的补偿和满足。
　　
　　二、当前残疾人事业政策工作存在的问题
　　
　　我国的残疾人事业是在改革开放以后才开始由民间走向政府，由自发走向组织的一项新兴事业。由于历史和现实的原因，适合中国特色社会主义的残疾人工作机制尚未完全形成，在我国残疾人事业的政策体系中还存在着诸多问题。首先，在政策制定环节上缺乏一个科学的政策制定体制，即由决策系统、智囊系统等构成且互相协调、支持和配合的体系。目前，残疾人工作政策的制定很大程度上受到4个因素的制约：一是党政领导特别是主管领导的认识和情绪；二是相关部门的“规定”和局部利益；三是各级残联干部主要是领导干部的事业心与责任感；四是残疾人的需要、利益和心态。因此在法制尚未健全的条件下，加之这些因素在目前政策制定体制中地位和权限的设置不同，形成了现实中不同地区的残疾人事业政策的浓度和广度不平衡。残疾人只能在不平衡中享受不平等的社会资源和社会文明。其次，政策的执行环节中缺乏一个有权威的执行主体。一般意义上说，政策的执行主体是取得合法权力的公共权力机关，由于有强大的国家力量在支撑他们的政策行为，因而，他们在政策执行中具有权威性。而作为一个群团组织的残联要作为政策的执行主体，缺乏政府的权威性，因此，在政策的执行过程中就很难达到政令的统一和畅通。况且目前一些政策事权不清，协调不充分，致使一些凭着良好的愿望但并非本部门职权的政策和规定无法落实。第三是政策评价环节。政策评价是介于执行与调整之间的重要环节，也是目前残疾人政策工作中的薄弱环节，一是政策评价在政策过程中所具有的极其重要的地位尚未被完全认识，许多残疾人工作者认为决策与实施就是政策过程的全部；二是评价主体不明确，谁去评价，怎样评价以及评价标准等，离科学的政策评价工作还有一段比较大的距离。第四是政策调整与终结环节。政策调整具有正负两面的影响，既可纠正偏差和失误，也会损害部分残疾人的既得利益。
　　
　　三、建立和完善残疾人事业政策体系是
　　推动残疾人事业向更高目标发展的保障
　　
　　（一）政策体系建立的基本原则
　　1.以人为本原则。要以残疾人为价值的核心和社会的本位，把残疾人的生存和发展作为制定政策的最高价值目标。
　　2.公平、公正原则。公平、公正原则包含两个层次：一是残疾人应同健全人一样平等享受社会的物质、政治和精神文明的成果，对残疾人应一视同仁，不得有任何歧视和变相的歧视；二是为了确保残疾人真正得到平等，在政策制定上需要根据残疾人的特点制定不同政策或做出不同的政策规定。
　　3.与社会经济发展相适应原则。既不能囿于传统的、无所作为和停滞不前的思维模式，又不能超越现实社会的物质和心理承受能力而追求福利性的管理模式。残疾人工作的政策目标必须量力而行，只能循序渐进。
　　4.系统性原则。残疾人事业的政策问题与整个社会的政策系统形成了一个交错复杂的网络。这个网络要求残疾人工作政策既要符合当时、当地残疾人的实际和残疾人工作发展需要，又要防止与纵向的各级残联和横向的各个部门政策相悖。
　　5.科学性原则。残疾人的需求不仅是多种多样、全方位的，而且会随着社会经济的发展而呈现动态的变化。因此，残疾人工作政策不仅要立足残疾人这个特殊群体的实际，切实地解决这个群体所面临的极需解决的各方面的问题，而且要善于从社会经济和残疾人事业发展趋势的高度上确定政策目标。
　　
　　（二）政府为主体，残联为主导，努力营造残疾人事业的政策体系
　　从理论上讲，政府是残疾人工作政策的主体。制定残疾人工作政策是政府及其部门不可推卸的职责。残联是“承担政府委托的任务，管理和发展残疾人事业”和“参与研究、制定和实施残疾人事业的法律、法规、政策、规划和计划”的群众团体。因此，残联在残疾人工作政策体系的建立中义不容辞地起着极其重要的主导作用。
　　政府残疾人工作协调委员会要切实担负起协调各部门“有关残疾人事业方针、政策、法规、规划、计划的制定和实施工作”的职责，对政策过程中所出现的种种利益矛盾进行调节和控制。政府残工委在协调中应该有其权威性，应该站在整体和长远的利益上说服和动员部门放弃自身局部利益，从而使残疾人工作真正纳入社会发展的整体。
　　各级残联是主管各地残疾人工作的业务部门。由于组织性质的局限，它不可能也不应该成为残疾人工作政策的主体。但是因为其贴近社会、贴近实践、贴近残疾人，对残疾人知根知底，知情知心，因此，它应该也有可能成为政府制定残疾人政策的决策建议者。首先，残联应深入调研，通过对客观现实的分析和理性的思考，确定具有广泛影响并有可能迫使社会认真对待的残疾人期望与社会现状之间的差距问题，作为政策目标向政府提出。其次，要及时向政府及有关部门提出解决矛盾的政策方案的建议意见，对于多目标的复杂方案，要通过残工委等多种渠道建议并协助政府及部门做好协调工作，巩固多目标的同向性，减少异向性。再次，高度重视政策的实施。一方面残联要积极有效地协调政府和部门，通过各级党委、政府和残联组织把政策落实下去；另一方面要让广大的残疾人和残疾人工作者掌握政策，并动员他们为残疾人的利益而奋斗。要坚持客观、公正、全面的评价标准，对政府的残疾人工作政策，要根据实际情况做出价值与事实相结合的评价，该坚持的要坚持，协助政府将政策落实到底；该调整的要积极提出调整建议。
　　由于各级残联还肩负“承担政府委托的任务，管理和发展残疾人事业”的职责，各级残联有必要也可以制定一些事关残疾人工作的政策。但残联制定政策有两个基本条件：一是属于残联应该管辖的事务；二是属于残联能够管辖的事务。此时的残联在理论上是受政府的委托，代表政府平衡社会特别是残疾人群的利益矛盾，从而实现社会的稳定和发展，因此，考虑问题的出发点和立足点理应是社会的整体利益。

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