农民安置型社区管理和服务问题探究
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作者: 卢雷
摘要：城市化在催生农民安置型社区的同时，也带来了社区组织机构重组、失地农民保障、物业管理等一系列管理和服务的新问题。本文以常州市农民安置型社区建设的实践为基础，对其现状进行描述，对存在的问题进行分析并提出建议。
Abstract:Urbanization has led to the peasant allocation community, also brought restructuring of the community organization, land-lost farmers to safeguard, property management, and so on a series of management and service of new questions at the same time. Based on the construction of Changzhou city peasant allocation community, the article describes the situation, analyses the existing problems and puts forward some Suggestions.
关键词：农民安置型社区 管理 服务 建议
Keywords:Peasant allocation community management service Suggestions
作者简介：卢 雷（1981.5― ）男.汉族.江苏新沂人.常州工学院院讲师，硕士. 研究方向：公共管理、行政管理。
一、农民安置型社区的涵义及个案情况
（一）问题缘起和基本概念
在我国诸多城市化水平相对和农民失地比例较高的地区，催生了大量的农民安置型社区。城市化的进程虽然可以顷刻之间改变农村村落社区的格局和景观，却不能让历经久远的农村村社即刻化解和消失在这种变迁之中[1]。在各地实施“撤村建居”、建设农民安置型社区的过程中，社区组织机构和职能的建构、物业管理、外来人口的管理和社区服务的提升等问题随即凸现出来，成为制约着社区建设持续深入发展的重要因素。
“社区”一词是由英文Community翻译得来的，一般认为，“社区”这个概念是由德国社会学家滕尼斯最早提出来的，而中文“社区”一词是20世纪30年代初以费孝通为首的燕京大学社会学系学生根据滕尼斯的原意首创的[2]。在社会学意义上，社区应该是聚集在一定地域范围内的遵循一定的社会规范和社会制度的社会生活共同体。本文中社区是指以居委会为依托的地域性社会系统，具体指社区居委会管辖范围内的居民生活共同体。
农民安置型社区是研究的中心概念。西方经典理论在阐述由乡村向城市的转型中，并没有涉及到过渡形态的共同体社会组织的存在及其与城市化的意义 [2]。国内学者曾使用过“城乡边缘社区”、“转型社区”、“拆迁安置社区”等概念来命名相类似的社会共同体。在这里，农民安置型社区特指在实施工业化、城市化和“撤村建居”的过程中，在土地被征地后由政府统一规划、出资兴建，被集中安置的失地农民和外来人员组成主要居住人口，共同生活并遵守相应的社会规范的新的社会生活共同体。农民安置型社区既是一种新兴的社区、又是一类特色鲜明的新型社区，和传统农村村社有着很大的差异。相比之下，传统农村村社则是以传统威权以及血缘地缘关系联结起来的、在生产生活上相互协调功能的人群聚合体，村民在经济利益、生活、情感、社会交往、心理认同等诸多方面对自己的村落有很强的依赖关系[3]。
（二）BG街道社区管理服务的概况及特点
BG街道地处于常州市西郊，其前身是BG乡政府，所辖6个行政村具有典型的传统农村村社的特征。自2003年起，根据常州政府规划，BG乡政府由常州市郊区划归常州市钟楼区管辖，撤乡成立BG街道，后又经政府申请，市、省审批，BG乡规划为省级经济开发区，全部土地被政府征用开发。建设初期，实施“撤村”，各村委会保留并继续运作；过渡时期，在房地产开发和新建农民安置住宅小区的建设基础上，采取了村委会增挂社区居委会的牌，但两套体系运行，工作内容和侧重点不同；成熟阶段彻底摘掉村的“帽子”，原有的村委会彻底转变成为社区居委会。另外，原有的村级集体资产加以集中，采取成立BG街道股份制的集体资产管理公司的办法进行市场化经营，主抓经济、反哺社区，农民按照规定持有公司股份，从而实现 “村级资产量化”、“撤村建居”、“农民持股进城”，社区居委会的工作则涵盖了除发展经济之外的社会事务全方面的管理。
因农民全部失去土地，房屋将全部拆迁，农民则按计划集中迁居到由BG街道建造星港花苑等6个大型农民安置住宅小区，按地域划分成立了星港花苑、运河苑等社区居委会。农民安置型社区的管理和服务呈现迥异于城市社区的特点。
1.管理和服务的硬件设施建设到位，功能健全
由于农民安置型社区是新兴社区，在社区规划和建设、硬件及其配套设施使用的数量和功能方面都优于一般的城市社区。
2.社区居住人口管理复杂化
目前对两类不同的居住人群采用了分开居住、区分管理的方法：对原住农民采用了打破原行政村的限制、混合居住的方法，如星港花苑社区内的安置农民来自金家、仕庄、港顶等6个行政村；对外来人员实行集中居住管理的做法。实际上，社区原住农民和外来人员处在一种杂居状态，管理难度大。
3.社区管理动态性和过渡性较为明显
社区管理动态性和过渡性是和农民安置型社区的建设现状是紧密联系的。目前BG街道所属的农民安置型社区多数处于建设期或基本建成期，从管理职能上看，目前的农民安置型社区仍然保留了行政村的职能；从工作重点上看，社区管理者把主要力量投入到解决失地农民的安置等问题上，和谐社区文化建设和社区服务拓展等方面尚在起步阶段。
4.失地农民的安置和就业问题凸显
安置失地农民，并帮助其解决再就业是农民安置型社区的职能之一。目前，社区安置失地农民和促进就业问题出现了服务对象、服务方法多元化、情况复杂化的特点。如在过渡阶段，费用构成和领取上仍比较复杂，如年长的失地农民按规定每月从尚未完全撤销的村委会领取200元/人的养老金，另每月从社区居委会领取160元/人的低保金。
二、农民安置型社区管理和服务结构和运行机制
在“撤村建居”过程中，BG街道根据农民安置型社区的建设规划和目前的实际状况，总结经验做法，初步形成了农民安置型社区管理和服务“四加三”的特色模式，统一管理、统分并举。
（一）构建“四加三”社区管理和服务模式
“四”指的是社区成员代表大会、社区党组织、社区居委会和社区建设协调委员会，“三”指的是物业公司、社区民间组织、和新市民管理委员会。尽管“四”和“三”在职能和责任、权力和义务方面有明显界限，但在承担社区管理职能和服务方面，它们是相互合作、紧密联系的。相对来说，“四”承担更多的是管理职能，“三”更多发挥的是服务职能。
社区成员代表大会是社区管理的决策机构、权力机构，处理选举、讨论重大问题。社区党组织是社区的领导机构，领导和监督社区居民代表大会的工作，鼓励党组织和社区居委会的干部交叉挂职。社区居委会是组织居民开展社区管理和服务的执行机构，在社区党组织领导下，贯彻居民代表大会决议。社区建设协调委员会是协调机构，成员一般是由社区内有社会威望的居民和驻区单位负责人，负责对内、对外各种社区事务的协调，协助居委会开展工作。“新市民”管理委员会是社区常设机构，负责外来人口各方面的具体管理工作。社区民间组织协助社区居委会开展工作，提供各类中介服务，是组织社区群众开展活动的有效载体。社区民间组织接近居民，机制灵活，威信高，有助于帮助社区居民形成社区凝聚力。物业公司是社区物业管理和服务的主要承担者。
社区管理和服务的费用主要依靠街道拨款，今后可以实现各种渠道和措施实现社区经费的“自收自支”，尽量做到收支平衡。BG街道已将社区内的店面房、社区活动和服务设施交由为社区居委会管理，可以通过出租等方式获得一定的公共收入，为社区管理和服务提供可靠稳定的经济保障。收入要用于社区内失地农民的养老金补贴；社区管理和服务的正常运行的经费支出；补贴物业公司在社区环境整治、管理的费用支出；组织居民开展文化活动的费用；帮扶社区内弱势群体，开展社会救助等支出。
（二）“四加三”模式的运行分析
“四加三”模式和一般城市社区的管理模式相比，在社区管理和服务组织机构设置方面，少了业主委员会，而增加了“新市民委员会”和社区民间组织。在BG街道的农民安置型社区，把“新市民委员会”纳入管理组织机构，是因为社区内居住大量的外来人员，需要成立专门的管理机构；社区民间组织则比较特殊，它是农民安置型社区管理和服务新载体，是弥补政府部门和社区居委会管理和服务职能不足的有益补充，承担和发挥着重要作用。
一般认为，城市社区组织机构的主要矛盾是：物业公司和业主委员会、社区居委会与物业管理公司、社区居委会和业主委员会。而在BG街道的调查的情况是，社区居民多数是由大多数原住地的村民转变而来，“社区意识”和“业主意识”不强，即便组织建立社区居民兼职的业主委员会，也未必由专职人员组成的、管理意识自觉、管理职责明确、有一定管理权威的居民委员会可能更能有效地代表、维护业主的利益。因此，让居民代表大会和居民委员会同时行使业主代表大会和业主委员会的职权。由居委会选择、聘用物业公司，并就服务项目、标准、价格同物业公司谈判签约，居委会对全体居民负责，物业公司对居委会负责，居民委员会和物业管理公司的关系就彻底理顺了，加之社区所属的配套设施均由街道出资兴建，也消除了产权上的争议。“四加三”的模式克服目前城市社区管理体制中的不足，可以理顺三种社区组织机构之间的关系，避免了社区内部各组织之间的矛盾和“纠纷”，有利于形成社区管理和服务的合力，实施效果良好。
三、社区管理和服务发展的问题及建议
尽管“四加三”的特色模式运行顺畅，效果良好，但仍存在着一些难以解决的问题制约着社区管理和服务的发展。
（一）社区管理经费问题
经费的短缺导致了农民安置型社区在管理和服务工作捉襟见肘，突出体现在社区居委会综合经费和城管建设经费。除了星港花苑社区外，其他农民安置型社区却没有这两项财政经费保障，原因是原行政村有集体资产，不能坐吃财政。实际上，BG街道的所有土地被征用规划为省级经济开发区用地，土地全部被征用，原行政村已没有集体资产可言。
因此，在社区绿化、保洁和居委会运作、服务和活动的经费应该尽快给予安排政府财政支持。另外，随着农民安置型社区内“新市民”的日渐增多，政府应该考虑在新市民的教育和管理费用上给予支持。
（二）失地农民的就业服务的问题
在失地农民就业服务的问题上，目前的做法是社区居委会牵头，利用社区内现有的硬件设施平台定期举办就业技能培训班，帮助农民转变就业观念；通过与当地开发区内的用人企业需要直接对接；组织失地农民就业洽谈会、发挥民间组织的社会服务功能来解决失地农民的就业问题。
今后在失地农民就业服务问题上，一方面街道、居委会和社区民间组织应该加强沟通和联系，利用目前农民安置型社区建设的契机，大力推动社区内第三产业的发展，鼓励失地农民自主创业。另一方面，社区服务组织应该继续在制定就业政策、提供就业信息、进行就业培训、职业介绍等方面给予失地农民全方位的支持和帮助，建立完善农民就业信息库，实行信息化管理，及时了解和反馈失地农民就业的状况。
（三）外来人员的管理问题
在处理外来人口管理的问题上，目前社区的基本做法原住居民和外来人员区别管理。失地农民把安置房出租给外来人员，不登记、不交税费，流动性大，常住人口的情况难以掌握，给社区的社会治安和环境管理等方面带来了难度，增加了社区管理的成本和难度。
今后可以把外来人口的管理逐渐融入到社区管理体制之中，具体可采用双层管理的方法：即在BG街道层面上建立的“新市民”管理委员会，各个社区设立分会负责各社区内的外来人口管理问题；“新市民”管理委员会及其分会的工作人员由社区内的外来人员在民主自治的基础上通过选举产生，实施自治；“新市民”管理委员会分会在具体社区管理和服务的事务上，属地管辖，接受所在社区党组织、居委会的领导，在政策、业务等方面接受 “新市民”管理委员会的指导。
（四）社区物业管理的问题
社区物业管理的问题突出表现社区居委会成立物业公司来提供社区的物业管理服务，管理费用由社区居委会支付，原因主要在于农民安置型社区不具备实施物业管理收费的条件，大部分是失地农民，经济条件不好，也没有交纳社区物业管理费的意识和习惯，无法进行社区物业管理的市场化运作，导致服务质量和效率不高。
今后可以从两个方面突破：一方面，在社区内设立物业公司，负责提供社区日常物业服务，物业公司运作的初期不收取物业费，管理经费由社区居委会支付，实现物业管理主体的转移；另一方面物业公司是独立运作的经营企业，今后可以分阶段收取合理的物业管理费，物业收费可以从收取少量的物业费，不足由居委会补贴逐步向完全市场化定价过渡，这既可以培养农民付费购买公共服务的意识，又可以缓解物业管理经费紧张的问题。
参考文献：
[1]蓝宇蕴.都市里的村庄――一个新村社共同体的实地研究[M].北京：三联书店出版社，2005，1
[2]黎熙元.现代社区概论[M].广州：中山大学出版社. 1998, 1
[3]蓝宇蕴.都市里的村庄――一个新村社共同体的实地研究[M].北京：三联书店出版社，2005，5
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