解释“公共利益”外围的困境与出路
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作者: 陈素培
摘要：公共利益是个不确定法律概念，很难在法律上给出一个明确的界定。其中在法律上对公共利益外围进行解释更是困难。中国采用的是概括界定的模式进行解释，这种解释方法难以满足中国现实的需要，只有进一步完善中国的征收程序和公共补偿制度，才能在实践中有效的控制对公共利益外围的解释。
Abstract:Public interest is a legal concept of uncertainty is difficult to give a clear legal definition. Where the public interest in law is even more difficult to explain outside. China uses a broad definition of the mode of interpretation, this interpretation can not meet the real needs of China, and only further improve China's collection procedures and public compensation system in order to effectively control the practice of public interest outside the interpretation.
关键词：公共利益 公共利益外围 征收程序 公共补偿
Key words:public interest outside the public interest collection procedures public compensation
作者简介：陈素培，首都师范大学2008级宪法学与行政法学专业硕士研究生，研究方向：法治与公共行政。
一、“公共利益”外围概述
公共利益是个不确定法律概念，但大多数国家的宪法中都规定了在征收和征用中必须是以公共利益作为权力限制的标准，1由此对公共利益进行解释在公共征收和征用中是很重要的。
我们先分析一下公共利益这个概念。德国学者Dietrich Jesch言道:“每一个法律概念皆由‘概念核心’与‘概念外围’两部分组成。前者为概念内容之绝对确定部分，也就是对其概念属性之毫无疑义之部分，法律秩序之安定性，是因它的存在而得到维护。后者为概念内容之不大确定部分，也就是对其概念属性常有疑问之部分，非经解释无法适用。”2公共利益的内容按照这种标准也可以分为两部分，一部分是“概念核心”，即绝对公共利益，是指在全社会范围内,在利益界线划分上不易产生歧义的那部分公共利益,具有相当的明确性, 如环境保护、国防建设等；另一部分内容是“概念外围”，即相对公共利益，就是指在全社会范围内,在利益界线划分上，不同利益群体会因不同立场而产生争议的那部分公共利益,其具有相对的不确定性。如一些不动产征收征用案件中的对公共利益的界定。
对于公共利益核心部分的内容，我们往往没有争议，但是公共利益外围部分，例如土地征收中，往往需要行政机关对其进行判断，这就带来了不同利益群体之间的冲突，以及行政机关的滥用职权问题，这时单纯通过在法律上解释往往达不到很好的效果。
二、解释“公共利益”外围的困境
目前在法律上对公共利益进行解释主要有两种方式，一种是概括式，仅在法律中原则性的规定具有公共利益目的方可征收、征用，例如美国。美国联邦宪法第五条修正案规定，联邦政府非经“正当法律程序”(due process of law)不得剥夺公民的财产权，非经“合理补偿”(just compensation)和“出于公共使用的需要”(for public use)，不得征用公民的财产。可见，美国宪法条文中仅仅是规定“公共使用”是唯一的合理目的，但是对公共使用的含义或范围并未提到，这样在实践中就很难把握公共利益的外围，可见这种法律界定的模式不能解决公共利益外围的界定问题。
一种是列举式，即在法律中详尽的列举哪些事项属于公共利益的范畴。典型的如日本。日本《土地征用法》明确规定，国家允许关系到国家和国民利益的35种公共事业项目，依照法律程序对土地进行征用或者使用，这35种项目囊括了包括公路、铁路、机场、港口、石油管道、自来水管道、铁轨设施、消防设施、气象、广播、教育和研究机构、博物馆和图书馆、社会福利事业、医院、煤气、电力、电信、墓地、废弃物处理设施、公园、水利设施、国家及地方公共团体或合作社的办公场所或建设的公共设施和居住专用区、国家及地方公共团体或合作进行的农地改造和综合开发所需要的基础设施、中央批发市场和地方批发市场等。3
我国法律就是概括界定的模式，各种法律文件中只是出现公共利益这一限制，并未对其进行具体解释。4再加之中国现在正处于城乡转型期，城市化进程工程浩大，经济快速发展，土地征收和城市拆迁工作大量增加，更需要在具体工作中正确把握公共利益的判断，以防止政府滥用权力，人民权利受损。
三、解释“公共利益”外围的出路
美国之所以对公共利益外围在判例中进行扩张解释可以很成功，是以其正当程序和公共补偿制度为基础的。结合中国的国情，我们可以适当借鉴。
在土地征收的程序中，第一可以采用双方分别聘请资产评估师提出评估报告的方式；第二在政府解释公共使用的过程中很强调听证程序；第三在因征收引发的权力冲突时，法院作为最终的利益衡量者，成为最后的权利救济机关，在法院面前，政府和被征收人站在平等的地位，通过司法程序，公民完全可以对政府提出自己对“公共使用”的见解，从而迫使政府放弃征收行为。
我们还要正确认识到我们在公共补偿中的问题，我国现行的土地征收程序规定过于简单，缺乏具体的操作程序和对相对人权利保障程序；在土地征收中司法介入较少，法院独立地位较弱，不愿介入；再加之诉讼费用高，农民不愿诉诸于诉讼；征地补偿款缺乏监督，层层克扣，发放率低，我国征地补偿款不是直接发给被征收人，而是通过层层下发的途径，由各级政府至农村集体组织，最后到被征收人手中，在层层下发的过程中，款项的接收不透明，农民无权了解真相，监督体制不力，为各级政府和村干部私自扣发截流征地补偿款留下巨大空间。“公正补偿”条款,只有要求征收人支付正常市场价格,才能用市场手段制约政府和开发商的非理性征收冲动。反观我国《物权法》连明确承认征收应当支付市场价格都没能做到,与发达国家相比差距仍然很大。
注释：
[1]法国《人权宣言》第17条规定：“任何人的财产不能被剥夺，但当合法认定的公共需要时可以剥夺”。希腊1795年宪法规定：“除非依照法律的规定，为了合法认定的公共利益的必须，且对被征用的地产按法院就赔偿做出的暂行判决时的价值实行赔偿，任何人的地产不得受到剥夺。”瑞士宪法第22条规定：“为了公共利益，可以在宪法授予的职权范围内通过立法方式征用土地或施加限制。”美国联邦宪法第5修正案规定“……任何人不给予公平赔偿，私有财产不得予以公用征收”
[2]转引自翁岳生:《行政法与现代法治国家》，台湾样新印刷有限公司1985年第5版.第80页
[3]梁慧星：中国物权法草案建议稿．北京：社会科学文献出版社 2000；转引自褚江丽：《美、德、日实施宪法公共利益条款之比较研究》载于《河北法学》2009年3月
[4]宪法第10条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。第13条规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿
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